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长三角区域一体化进程中的地方立法协调

时间:[2011-02-20]  来源:  作者:陈俊  点击数:

长三角区域一体化进程中的地方立法协调

陈 俊*

内容摘要: 近些年,我国区域一体化进程波澜壮阔、健步推进,成为新的国家战略。其中,长三角的一体化发展走在了全国前列。当前,需要以《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》和《长江三角洲地区区域规划》为指导,正视长三角区域一体化进程中地方立法协调的机制不足,凝练共识,由易到难,逐渐突破,渐进完善:借鉴国内外合理经验、搭建框架协议、合理选择模式、构建联动机制、促进中央立法完善、以单项突破带动区域地方立法协调工作的深化。

关键词: 区域一体化 长三角 立法协调

一、引 言

近些年,我国经济社会发展进程中的一个显著现象是:区域一体化进程波澜壮阔、健步推进。随着东部沿海地区率先发展、西部大开发、振兴东北地区、促进中部地区崛起等战略布局的展开,我国区域一体化进程持续推进。特别是,在国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革发展指导意见以及珠江三角洲地区改革发展规划纲要于2008年出台不久,国务院于2009年一年就批准了黄河三角洲经济区、图们江区域等11个区域性规划,审批数量之多、时间之密集、涉及范围之广,前所未有!显然,区域一体化已成为新的国家战略。

由于中国的地域及其自然经济和社会发展水平差异相当大,全国一体化并不现实。因此,通过长三角、珠三角等区域的一体化率先发展,推动全局发展,更加可行,更加见效。例如,“2009年长三角地区实现生产总值59711亿元,总量逼近6万亿元,经济总量占全国的比重达到17.8%。”[1]又如,“广东珠三角地区包括广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、江门、惠州、肇庆9个城市,面积约4万平方公里,人口4200万,经济总量约占全国10%。”[2]

为此,《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》指出:“长江三角洲地区是我国综合实力最强的区域,在社会主义现代化建设全局中具有重要的战略地位和带动作用。”该《指导意见》还明确:“长江三角洲地区包括上海市、江苏省和浙江省。进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展,有利于推进区域经济一体化,提高自主创新能力和整体经济素质;有利于增强对中西部地区的辐射带动作用,推动全国区域协调发展;有利于提高开放型经济水平,增强我国国际竞争力和抗风险能力;有利于推进体制创新,促进建立健全充满活力、富有效率、更加开放的体制机制。” 2010年5月由国务院批准的《长江三角洲地区区域规划》明确要求长江三角洲地区走出一条具有自身特色的一体化发展的新路子,率先建成全面小康社会和基本实现现代化。目前,长三角区域基本实现了市场相通、体制相融、资源共享、交通共连、人才互通、产业互补,带动了我国东部地区和长江流域的发展,辐射我国中西部地区和东北老工业基地,为全国改革开放和现代化建设做出了重要贡献。但是,在生产要素流动、资源共享、招商引资、市场准入、地区规划、基础设施建设、环境保护等方面,长三角两省一市的诸多地方立法协调不够,各自为政,规定不一,相互冲突,甚至带有地方保护主义,使得长三角区域的一体化进程推进受阻,运作不畅,制约了长三角区域更好更快的发展。

鉴此,《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》明确:“着力构建规范透明的法制环境。进一步清理、修订、完善现有政策和各类法规,建立稳定、规范和可预见的政策环境以及与国际通行做法相适应的法制环境,加快建立与国际接轨的法律规则……加强区域立法工作的合作与协调,形成区域相对统一的法制环境。”

当前和往后,需要以《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》和《长江三角洲地区区域规划》为指导,正视长三角区域率先一体化发展中地方立法协调机制的不足,凝练共识,共同努力,由易到难,实现共赢:搭建框架协议、合理选择模式、构建联动机制、以单项突破带动整体地方立法协调的深化。具体分析如下。

二、长三角地方立法协调的价值、现状与走向

(一)价值

由苏浙沪两省一市共同打造的长江三角洲地区,是中国经济最发达,文化最昌盛,城市、财富、人口、产业最密集的精粹之地。长江三角洲地区是我国最有可能且最有条件率先一体化、率先全面建成小康社会和率先基本实现现代化的先行示范区。

从历史文化传统看,两省一市地域相近,人缘相亲,文化相通,经济相融,风土人情相似,语言习俗相近,长期来形成了深厚的历史文化共性(吴越区域文化的沿袭)和亲缘关系纽带,强有力地维系了苏浙沪三地在文化和传统上的共同性,促进了三地的经济合作。由于地理位置相近,生活水平相同,经济实力接近,具有共同文化背景的长三角三地拥有区域一体化发展的巨大潜能和广阔空间。

从区域发展看,时至今日,以上海为龙头,江浙为两翼的长江三角洲地区区位条件优越,自然禀赋优良,经济基础雄厚,科教文化发达,是全国发展基础最好、体制环境最优、整体竞争力最强的地区之一,区域经济社会发展取得了举世瞩目的巨大成就,有力地带动了沿海地区和长江流域的发展,为全国改革开放和现代化建设做出了重要贡献。

2007年,党中央、国务院将推动长三角地区联动发展上升为国家战略。随后,党的十七大报告要求:“推动区域协调发展,优化国土开发格局”[3]。党的十七大作出的关于区域协调发展的重大决策,使长三角区域一体化发展被赋予了更加明确、更加宏大的内涵。2010年5月12日国务院批复的《长江三角洲地区区域规划》明确要求长江三角洲地区走出一条具有自身特色的科学发展、和谐发展、率先发展、一体化发展的新路子,率先建成全面小康社会和基本实现现代化。

鉴此,从谋划长三角区域率先一体化发展及其推进的全局区域协调发展的国家战略着眼,通过地方立法协调的努力和助推,使长三角走出一条具有自身特色的科学发展、和谐发展、率先发展、一体化发展的新路子,是落实科学发展观的需要,也是时代发展的潮流。

(二)现状

1.长三角区域一体化进程中的成绩及存在的问题

当前,由区域经济一体化推动的长三角区域一体化进程如火如荼,基本实现了市场相通、体制相融、资源共享、交通共连、人才互通、产业互补,带动了我国东部地区和长江流域的发展,辐射我国中西部地区和其它地区,为全国改革开放和现代化建设做出了重要贡献。

但是,经过这些年的对接和磨合,长江三角洲地区率先一体化发展在不断取得进展的同时,也呈现出不少问题。这些问题折射出长三角各地在区域发展联动机制、制度建设方面的滞后和不足,制约了长三角区域一体化发展的深入。

例如,上海、江苏和浙江的产业同构和产品同构问题比较严重。一市两省均以电子信息、汽车、石化为主导产业,一市两省的产业同构率达到80%,长三角16个核心城市的制造业同构率高达90%。这就造成三地间的产业互补性弱,容易导致重复建设和争夺资源、市场的地方保护主义竞争。

又如,在一市两省产业竞争发展的交错格局中,各地对他地的产业承接竞争也容易导致地方保护争夺。以江苏和上海为例。江苏的第一产业本来就比较强,第二产业的发展势头也很好,这与江苏的沿海开发战略有关:从连云港延伸至南通,江苏省海岸线差不多950公里,沿海开发区域面积2.84万平方公里,承接转移了一批全球500强、大型重化工企业,这给江苏的经济增长带来了无限潜力。而江苏的第三产业相对发展较慢,随之产生的现象是:江苏的苏州、昆山、太仓等临近上海的地方对上海相对发达的第三产业辐射力的承接效果,反而优于上海的郊区县,这就容易导致地方保护主义式的竞争。 从深层次上看,在长三角现行的管理体制下,一些跨省市的协调工作包括地方立法协调,非一地所能胜任,加上现行画地为牢式的政绩考核制度,容易导致长三角各地政府行为的短期化倾向;加上产业竞争不良态势所折射出的区域利益分配缺乏协调之弊,都对长三角区域一体化进程中协调机制、制度的建设(如立法协调),提出了迫切要求。

2.全球金融危机与长三角区域经济一体化发展

2008年以来,由美国次贷危机引发的金融危机愈演愈烈,迅速从局部发展到全球,从发达国家传导到新兴市场国家和发展中国家,从金融领域扩散到实体经济领域,酿成了一场历史罕见、冲击力极强、波及范围很广的国际金融危机。受国际金融危机快速蔓延和世界经济增长明显减速的影响,加上我国经济生活中尚未解决的深层次矛盾和问题,目前我国金融领域潜在风险在增加,经济运行中的困难在增加。 我国整体经济发展的困难在增加,长三角区域经济发展也难以独善其身。对上海来说,这次金融危机对民营企业的冲击丝毫不亚于对国有企业的冲击;对江苏而言同样如此;不仅上海和江苏如此,在民营经济最为活跃的浙江更是如此。这次席卷全球的金融危机警示我们:长三角区域经济的一体化发展和协调发展还有些脆弱,整体合力还不够强。 如果长三角两省一市能够在产业协调发展、资源合理配置上实现“区域一盘棋”,合力抗击金融海啸,那么这场金融危机带来的很多负面影响是可以减少乃至抵消的。以上海的外贸出口为例。近几年,上海的高新技术产品、机电产品在出口中所占的比重越来越大,这有利于发展先进制造业,但是在金融海啸的冲击下,上海乃至长三角的大规模集成电路、PC机出口都大受影响。这就说明,如果长三角经济一体化发展得更好,上海的服务贸易出口比重更高一些,所受的影响就会小得多。 由点及面,对于上海产业的战略发展而言,需要加快发展服务业,需要发展高端制造业(比如临港),也需要发展战略产业(比如航空制造业);但更为重要的是,需要跳出上海看上海,要以长三角为腹地谋划产业发展战略安排。换言之,如果某一产业发展的布局将总部设在上海,零部件供应也限于上海,总装厂也放在上海,那么这一产业的战略安排是短视的。对江苏和浙江来说,道理也是如此。 长三角区域经济的一体化发展,应树立区域经济共同体的观念,形成一种区域合力,各地虽有竞争,但是不能破坏合作,要从以行政区划为单元转向以区域为单元来谋划发展,通过协调机制,在产业协调发展、资源合理配置上实现区域经济的一体化发展。 3.长三角区域一体化发展与立法协调

由区域经济一体化推动的长三角区域一体化发展,要求各种资源要素的充分流动,要求破除地方保护壁垒,以此推动长三角的协调发展。不可否认,在此进程中,长三角各地从地方本位主义出发而各自为政,争夺资源、市场,排斥竞争,阻碍市场诸要素流动等现象,严重阻碍了长三角区域的一体化发展。这些不协调现象的存在,很大程度上与两省一市所制定的地方立法间的不协调、各自为政、相互冲突等弊端,息息相关。

鉴此,以科学发展观为指导,贯彻《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》和《长江三角洲地区区域规划》的要求,树立区域一体化发展观,减少和避免地方保护和不正当竞争,增强协调、协作、合作、共赢的理念,通过区域内的立法协调并使之有序化、制度化,促进长三角区域一体化发展,是破解长三角区域发展难题的有效之举。

(三)走向

从走向上看,长江三角洲地区率先一体化发展进程中的地方立法协调,具有十分重要的战略价值。为此,需要立足长三角区域的区情,借鉴国内外有益经验,凝练共识,完善机制,作出制度创新,促进长三角区域一体化发展。

从立法权限看,长三角区域一体化发展中的立法协调,还涉及地方与中央立法权力的合理配置问题。正如《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出的:“正确处理中央和地方的关系,合理划分经济社会事务管理的权限和职责,做到权责一致,既维护中央的统一领导,又更好地发挥地方的积极性。”[4]为此,需要立足区情,针对性地研究长三角区域地方立法协调的现状、立法权限及其限制,对涉及中央立法权限的事项作出前瞻分析,提出相关建议,服务于促进长三角区域一体化发展这一国家战略。

长三角区域立法协调的探索,是走科学发展之路的一种表现,可以为全国其他地区提供有益经验和启示,也可以为完善中央立法作出先行探索。虽然,我国单一制体制下的中央统一立法和统一的行政执法体制为长三角区域一体化发展提供了基础性的法制保障,但是这种保障只是提供了一种基本的制度平台,这一制度平台是全国适用的,很难满足长三角区域发展的特定和特殊需求。据此,本着长三角两省一市共同利益最大化和共赢发展的追求,由两省一市共同营建有利于促进区域一体化发展的立法协调机制,是一择优选择,也更为现实。

长三角区域地方立法协调的开展,有其内生趋动力。“在现代国家中,法不仅必须适应于总的经济状况,不仅必须是它的表现,而且还必须是不因内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现。”[5]

从层次上看,长三角区域的立法协调,宏观层面离不开中央立法的协调,同时中观、微观层面两省一市间的地方立法协调也无可替代,亟待加强。今后5年乃至在更长的时期,长三角两省一市的诸多立法在现有内容规定和制度建构上需要协调的问题包括:市场准入标准、招商引资等建立统一大市场的立法协调问题;城乡建设基础设施一体化方面的问题;信息化、人才流动、技术产权交易、成果转化、专利申请和保护等问题;环太湖生态环境保护、节能减排协作问题;社会保障、治安管理、交通管理等社会管理问题。对这些重点领域的立法协调问题,需要两省一市从自身做起,着眼全局,破除保护,分类梳理,有序规制,择优选择突破口,在相互合作中不断推进,不断深化,谋求共赢,共促发展。

三、国内外区域发展中立法协调的经验与借鉴

历史的发展往往有相似之处。走出长三角看长三角。当前和往后,长三角区域一体化发展中立法协调的探索,可以从国内外区域经济一体化发展中立法协调的典型经验中得到启发和借鉴。

(一)借鉴与启迪:美国和欧盟法制协调的经验

从国外的经验看,通过立法促成区域经济一体化发展的例子并不少见。

就一国范围来看,美国等国的情况比较典型。以美国为例。为了促成美国阿巴拉契亚区13个州区域经济一体化发展,该区域于1965年专门制订了《阿巴拉契亚开发法案》;而《田纳西河流域管理局法案》则是美国为促成田纳西河流域的开发而制订的,奠定了田纳西河流域经济一体化发展的制度基础。再以英国为例。英国于1934年制订了《特别地区法》,此后,英国促进区域经济发展的举措基本上都是通过一系列相关立法来推进的。再看原联邦德国的情况。联邦德国很重视区域政策的法制化,曾先后颁布了“联邦区域规划法”、“区域经济政策基本原则”、“改善区域经济结构的共同任务法”、“联邦区域规划纲要”等一系列促进区域经济一体化发展的法律。

就国际范围看,欧盟一体化进程中的法制协调举措,也给我们提供了经验借鉴。在欧盟一体化发展进程中,欧盟从最初的“煤钢联盟”6国到经济和货币一体化的15国再到东扩后的25国,在欧盟一体化进程中需要不断地协调各成员国利益和共同体利益,需要整合和平衡各种利益关系。在这一利益协调过程中,欧盟一直坚持以法制协调作为区域经济一体化发展的基础。在一体化发展进程中,欧盟相应建立了五大协调机构即欧盟委员会、欧盟理事会、部长理事会、欧洲议会和欧洲法院,每个机构都有规定的责权范围、议事规则、组织结构等制度。欧盟的这些机构既相互独立又相互制约,并且各机构在其管辖范围内有超越各成员国政府的权力。欧盟的决策是由欧洲理事会作出的,但欧盟委员会拥有立法创议权和参与审议权,同时决策的执行权也归欧盟委员会。对欧盟委员会拥有监督权的是欧洲议会,其成员按照各成员国的选举制度和程序直接产生,它可以三分之二的多数票弹劾欧盟委员会。欧洲法院则通过其司法执行的强制力和对欧盟法的解释权来维持欧盟法的公正性。

从实际运作看,欧盟的法制协调遵循以下几项协调原则。

一是共享、民主、平等原则。欧盟每个成员国共同分享协调机构的席位与权力。欧盟每一项重大政策措施的出台,均需经过所有成员国的投票表决决定,各成员国对主席国实行轮值制度。

二是互惠互利原则。在某一政策的实施导致各国利益得失不均时,采取补偿等机制,使各国均衡受益。

三是多速欧洲原则。在最终目标一致的前提下充分考虑各国国情,允许个别国家在某些政策实施进度上有差异。

四是灵活性原则。允许某些成员国援用例外权来维护自身利益,在一些不十分重要的政策领域实行多数表决制。

五是程序规范原则。欧盟法制协调机构的运作都有规范的程序。欧盟超国家性质的机构拥有各成员国政府赋予的法定职权。欧盟的每一项法律、法规都由欧盟委员会提出动议后由理事会决议产生,具有规范性和权威性。随后,这些法律、法规适用于各成员国。

从以上国外法制协调特别是立法协调的经验看,值得借鉴和启迪之处包括:

一是重视通过一系列相关国内立法促成区域经济一体化发展。

二是建立跨区域的法制协调机构并赋予其相应职权。

三是立法(法制)协调遵循平等、互利、程序规范等原则。

四是立法(法制)协调注重兼顾共同体利益和成员国利益。

(二)尝试和启示:东北三省省级政府间的立法协作

2006年7月,东北辽宁、吉林、黑龙江三省签订了政府立法协作框架协议。这是我国首个省级区域间的立法协作协议。立法协作协议旨在通过整合三省立法力量,降低立法成本,实现资源共享。近几年,辽宁、吉林、黑龙江三省相关部门已经开展了以下五个领域的立法协作:鼓励和保障非公有制经济发展方面的立法协作;诚信方面的立法协作;突发公共事件应急处理方面的立法协作;国家机构和编制管理方面的立法协作;行政执法监督方面的立法协作。

东北三省区域的一体化发展和长三角区域的一体化发展,都面临冲破地方保护壁垒,促进大流通和形成统一市场,合理配置区域资源和提高资源利用效率,促进区域一体化发展的任务,都担负着率先开展区域地方立法协调进而为全局发展积累经验的时代使命。

从东北三省立法协作的情况看,值得长三角区域立法协调借鉴和启示之处包括:

一是东北三省立法协作具有国内原创性。东北三省省级政府间的立法协作是我国首个区域性立法协作协议的有益尝试,为全国范围的区域立法协调提供了参考。

二是东北三省立法协作制定了框架协议,有助于从制度上作出约束。

三是东北三省立法协作根据不同项目采取三种协作方式,方式选择上较为灵活。

四是东北三省立法协作确定了具体领域的协作事项。

四、长三角区域一体化进程中立法协调的基础与深化

长三角区域两省一市地方立法的协调,一方面需要合理借鉴国内外区域发展中立法协调的经验,并用之于长三角一体化发展之中;另一方面,长三角区域一体化发展中的立法协调,需要在中央统一立法的基础上作出深化,并为推进相关中央立法的完善作出努力。

从长三角地方立法协调的基础看,我国单一制体制下的中央统一立法,为长三角区域一体化发展提供了基础性的法制保障,也为长三角区域两省一市地方立法的协调提供了原则和框架。

从长三角地方立法协调的深化看,长三角两省一市需要本着三地共同利益最大化的追求,共同努力,互相支持,相互配合,搭建框架协议基础,梳理地方立法,合理选择模式,共同加强在生产要素流动、资源共享、招商引资、市场准入、地区规划、基础设施建设、环境保护等领域的立法协调,是现实的需求,也是一体化发展的呼唤。

换言之,长三角区域两省一市立法协调的深化探索,是以宪法、立法法等为依据,是在我国现行宪政体制下尊重三地行政区划和多元利益主体基础上的探索,是以中央统一立法为基础同时又依赖两省一市作出深化细化的探索,是谋求共赢共进、促进区域科学发展的探索。以下具体分析。

(一)从本地肇始 加强立法沟通协调

从本地肇始,加强立法沟通协调,需要长三角各地的省级人大和政府立法部门率先搭建加强立法沟通的制度平台。从区域实践看,浙江省是先行的。2008年11月,浙江省人大常委会法工委会同浙江省政府法制办联合出台《关于进一步加强立法沟通协调,改进立法工作的若干意见》,就定期通报、磋商、研究立法工作中的重大问题,法规起草工作进度管理,立法计划实施情况通报,法规草案起草工作提前介入,法规重大问题修改协商,年度立法计划项目预安排,立法项目起草工作责任考核等制度提出了具体明确的要求。该《若干意见》出台后,引起了全国人大及相关省市人大的关注。

从区域一体化进程看,浙江省在长三角区域率先出台的《若干意见》还需要在实施中总结经验和得失;同时,上海市和江苏省人大和政府法制办也已参考浙江的这一做法,探索本地人大和政府部门间的立法沟通协调工作。在此基础上,长三角两省一市还需要在跨省市层面对接和做好立法沟通协调工作,促进长三角区域的一体化发展。

(二)搭建框架协议基础

长三角区域地方立法的协调,基础性、前提性的工作是搭建两省一市共同认可的框架协议。可以借鉴国外特别是东北三省建立三地立法协作框架协议的做法,在搭建框架协议上共同推进,为地方立法的深化协调奠定基础。

从近年的进展看,2008年,长三角两省一市在长三角法制协调研究工作例会上达成了三地法制协调合作框架协议。该框架协议明确:由上海方面牵头,江苏和浙江方面积极参与,上海方面又由上海市政府法制办牵头,联合上海市人大法工委、上海市法学会等部门共同参与。2008年达成的三地法制协调合作框架协议,对区域立法协调作出了阶段性推进。但是,该框架协议仍是原则性和粗线条的,仍然有赖于各地增进共识,深化合作。为此,还需要作出如下努力。

首先,从长三角两省一市法制协调合作框架协议的深化看,各地利益共享和利益补偿机制的搭建和完善是个关键,这直接影响到三地法制协调的进程[6]

理由在于,长三角区域一体化发展中的立法协调,在加强合作的背后,都客观存在利益动因的作用。例如,太湖水污染对两省一市的经济发展都带来了影响,但是,相较之下,太湖水污染对上海的影响较之江苏省和浙江省要小,这在客观上造成了三地的利益关切程度不尽一样。又如,三地在循环经济发展、节能减排、海洋污染合作等共同性事项上需要共同通过立法作出促进。就海洋污染而言,现在长江口的污染日趋严重,需要三地共同通过海洋环境保护立法加强合作。再如,一地如拟通过立法扩大义务教育的范围,势必有助于加强本地的人才竞争优势,但是也需要另外两地的呼应,以共同打造长三角区域人才高地。

其二,由于利益问题复杂而多元,需要找到合适的切入点。

当前,两省一市的生态利益共享和补偿的制度化是可行的合作点之一。例如,三地环太湖城市可以通过排污权交易(Pollution—discharge Right Trade)共享生态利益。而排放权交易是把排放权作为一种商品进行买卖,是用经济手段,用市场手段来控制环境污染的一种为西方发达国家普遍采用的手段。

为应对温室气体排放使全球变暖而制定的《京都议定书》于2005年2月16日生效。《议定书》规定,到2010年,所有发达国家排放的二氧化碳等6种温室气体的数量要比1990年减少5.2%,不履行承诺的要受到严厉处罚。同时,《京都议定书》也允许发达国家向没有减排义务的发展中国家购买排放权,方式是通过帮助后者降低二氧化碳排放而获得等量排放权。《京都议定书》实施后,排污指标将成为一种商品在世界流通。

从国际间的合作看,2005年8月11日,浙江巨化股份公司和日本JMD公司签订CDM“国家清洁发展机制”合同。巨化股份成为第一家参与二氧化碳排放权交易的国内氟化工企业。按照合作协议,JMD公司以每吨6.5美元以上的价格向巨化购买排放权,扣除上缴国家部分,浙江巨化每年可以从这项交易中获益约1亿元。而JMD公司则可以将合作期间获得的约4000万吨排放权出售给日本国内的电力、钢铁行业等二氧化碳排放量大的企业。

从国内的合作看,近年来,山西、天津、上海、江苏、浙江、河南、广西等省区市先后开展了排污权交易试点,交易对象主要是二氧化硫排污权。以我国首例成功的水污染物排放权交易为例。南通泰尔特染整有限公司通过建成日处理能力3000吨的污水处理设备,COD排放远低于国家规定的排放标准。同时,同处通扬运河沿岸的如皋亚点毛巾织染有限公司计划扩大生产,却因得不到排放指标而无法开工。2004年,南通市环保局通过详细论证,牵线搭桥,审核确认由泰尔特公司将排污指标余量出售给亚点毛巾,转让期限为3年,每吨COD交易价格为1000元。

2006年4月国务院发布的《取水许可和水资源费征收管理条例》为我国的水权交易提供了制度依据,虽然该《条例》没有涉及排污权交易,但是一市两省的地方立法可以之为参照,在地方立法协调上先行先试,为跨省市经济行为的协调提供制度依据。

其三,为保证该框架协议的运作,要加强三地立法信息和政策信息的互通和流转,建立畅通的立法信息交流平台。

为此,需要长三角两省一市的人大常委会和政府法制办经常性地互通年度立法计划的制订和实施,通报五年立法规划,就规划和计划中的共同性问题举行专题研讨,并走向制度化。从实践看,当前长三角区域内的环保规划、计划的信息沟通尚不协调。例如,现在两省一市都有本地的环保规划,所确定的环保重点也不一样,尚需在三地年度环保计划信息沟通上作出协调努力,不断推进。

其四,搭建区域间立法协调的主要制度和工作机制。

当前和往后,长三角区域两省一市在以下制度、机制上的协调沟通具有紧迫性,也具有可操作性:

1.建立区域立法资料、信息全面通报和意见反馈制度;

2.建立地方立法草案相互征求意见以及颁布后的相互通报制度;

3.建立重要的具有共性的立法草案共同研究论证的机制;

4.建立先行性创新性地方法规规章制度相互推荐、借鉴的机制;

5.建立地方法规规章制度建设、中央立法实施细化的理论研讨或工作协调交流机制。

(三)梳理各自地方立法、及时立改废

长三角区域一体化发展中的地方立法协调,一项必不可少的工作是:由两省一市对需要共同梳理的立法事项达成框架协议,之后由三地分别梳理各自地域省级人大、政府,较大市级人大、政府已有地方立法,在清理地方保护主义等事项上开展协作,双向沟通,发现问题及时提请有权主体依照法定程序予以修改和废止。

例如,上海自1979年设立人大常委会并被赋予立法权至今,市人大及其常委会共制定地方性法规202件,修改地方性法规153件次,其中已废止和自然失效的59件,现行有效的146件;作出法规解释和法规性问题的决定21件,现行有效的6件。目前,上海市现行有效的地方政府规章约为300余件。

又如,浙江省现行有效的省级地方性法规170余件,杭州市地方性法规为70余件,宁波市地方性法规为70余件;浙江省现行有效的省级地方政府规章为130余,杭州市政府规章140余件,宁波市政府规章90余件。再如,江苏省现行有效的省级地方性法规为190多件,南京市、无锡市、徐州市、苏州市四个较大的市现行有效的地方性法规数为190多件;江苏省现行有效的省级政府规章数为110多件。

以上两省一市现行有效的诸多地方性法规、规章,直接调整着长三角区域一体化发展中所涉林林总总的事项,有些同类事项的规定之间相互冲突,有些规定带有地方保护主义色彩。[7]为此,需要分类梳理,清除地方保护的陈规,修改滞后的规定,就立法规划听取相邻省市意见,增强立法协调合力,为长三角区域一体化发展提供法律制度公共品供给。其中,值得关注的是,当前,两省一市三地“立法规划项目通气会”尚处空白,有待共同开展,以便相关主体互通信息,反馈意见,及时立改废,加强协调。

(四)合理选择模式

从国内东三省政府间的三种立法协作方式看,在实际操作中基本上以松散型协作方式为主。长三角三地的立法协调,不仅限于三地政府间的立法协调,还包括三地人大间的立法协调。因此,长三角两省一市间需要协调的立法主体在数量上远多于东北三省政府立法主体的数量,而且,长三角需要协调的立法事项、立法程序等在涉及面和复杂程度上比之东北三省有过之而无不及。

据此可知,长三角两省一市立法协调的模式,原则上应以松散型协作模式为好;该模式一方面不致于直接影响和冲击我国单一制体制下的中央立法;另一方面,考虑到三地联合审议法规规章并不可行,三地都有各自的地情,松散型协作也不致于抹杀三地立法的地方特色,而“没有地方特色,地方立法就失去其存在的价值。”[8]

为此,一方面,长三角松散型立法协作模式需要有一个协商协作载体作为工作平台。近年来,长三角两省一市分别轮流召开了长三角法制论坛,“三地九方”(两省一市三地和各地的人大法工委、政府法制办、省市法学会)共同参与论坛,初步形成了交流平台。从发展趋势看,这一多元主体共同参与的协商协作平台以地位较超脱的省市法学会牵头较好;同时,人大法工委和政府法制办也需要在经费和信息提供上支持法学会开展协商协作工作。

另一方面,在长三角地方立法协调模式的探索中,除了关注运用国家强制力保证实施的地方立法规范即“硬法”的协调;也要关注“那些旨在描述法律事实或者具有宣示性、号召性、鼓励性、促进性、协商性、指导性的条款,其逻辑结构不够完整,没有运用国家强制力保证实施的‘软法’。”[9]这也因为,“法律作为一种社会关系的调节器,应当根据不同社会关系秩序化的难易程度来选择不同刚性程度的法去规范调整,否则会造成法治资源的浪费。”[10]从长三角区域地方立法规范的协调看,“软法”协调的作用不容忽视。以长三角区域各地政府部门之间缔结的行政协议为例。行政协议是政府及其部门负责人通过联席会议所达成的一种结果。长三角的行政协议主要涉及交通、旅游、工商管理、信用建设、人才开发、创新体系、标准化服务以及环境保护等领域,具体形式表现为“宣言”、“声明”、“意见(向)书”或“协议”,譬如《长江三角洲旅游城市合作宣言》、《长三角道路运输合作和一体化协议》、《关于以筹办“世博会”为契机,加快长江三角洲城市联动发展的意见》等。长三角区域一体化进程中所达成的行政协议共识,是一种以尊重各方意愿为前提而达成的共识,对长三角区域的一体化发展起到了很好的作用,并对其他区域的法制协调产生了示范作用。今后,需要继续探索长三角区域“软法”规范的协调,发挥其共识和公认作用,促进一体化发展。 (五)构建联动机制

长三角区域一体化发展中的地方立法协调,应该加强互动,互相配合,多做尝试,总结经验,推进联动。例如,对太湖水污染事件、对道路交通无障碍事项,可以由三地联动开展工作。具体建议如下:

建议之一:两省一市要在调整共同性事项上互相征求意见,在立法原则和具体措施上互相确认和统一,保持基调一致,而立法的颁布与执行仍由三地单独进行。只要立法的标准达致一致,执法统一就容易推进。

建议之二:两省一市的立法联动,可资借鉴东北三省的做法,以三地政府间的立法协作为基础先行合作,推进立法程序上相对复杂的三地人大立法间的联动。

建议之三:两省一市的立法联动,先以传统上狭义的长三角16个城市为主体特别是可以先以3个省级地方立法主体和6个较大的市(南京、苏州、无锡、徐州、杭州、宁波)地方立法主体开展立法协作联动;进而,其他城市可以之为参照制定各自的规范性文件,共同推进两省一市范围内的整体立法联动。

建议之四:两省一市的立法联动,需要构建一个作为平台的协商协作性机构。

目前,对三地进行立法联动依托何种合适载体在认识上和做法上都不统一。另外,迄今三地的立法协调联动主要是三地立法部门间的对接联动,公众参与机制还没有形成。对涉及省市际公共事项的立法协调,广泛征求三地公众意见的公众参与平台还未建立,即便有征求公众意见的做法也只限于本省(市)行政辖区范围的意见听取,视野的广泛性和公众参与的广泛性比较有限。

五、长三角区域立法协调的单项突破与中央立法协调

加强长三角区域地方立法协调,一方面需要立足长三角区情地情,借鉴国内外有益经验,加强机制建设,作出制度创新,探索单项立法事项的突破;另一方面,也需要在跨省市事项上,在宏观层面,依赖中央立法的协调;只有两者结合,才能更好地促进长三角区域一体化战略发展。具体阐述如下。

(一)长三角地方立法协调中的单项突破

今后5年乃至更长的时期,长三角两省一市地方立法在内容规定上需要协调的事项包括:市场准入标准、招商引资等建立统一大市场的立法协调问题;城乡建设基础设施一体化方面的问题;信息化、人才流动、技术产权交易、成果转化、专利申请和保护等问题;环太湖生态环境保护、节能减排协作问题;社会保障、治安管理、交通管理等社会管理问题。对这些方方面面的立法协调问题,需要加以梳理,权衡这些协调事项的轻重缓急以及协调难度,选择若干个事项做出突破尝试,由易到难,逐步推进。以下作一典型分析。

1. 一些跨区域事项的市场规则统一问题。

《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》明确要求:“加快市场化进程。建立统一开放的产品、技术、产权、资本、人力资源等各类市场,实现生产要素合理流动和资源优化配置。进一步整顿和规范市场秩序,以信贷、纳税、合同履约等信用记录为重点,建立区域社会信用平台与体系,构建经济、金融信息共享平台。实施统一的准入标准和技术标准,建立区域市场准入和质量互认制度。抓紧清理和修订阻碍要素合理流动的法规和政策,逐步统一企业创业和经营的地方性法规。完善财税管理体制。建立科技、人力资源共享和联动机制以及人力资源的合理流动机制,建立信息资源的开放共享机制,建立知识产权的协调保护机制。”

贯彻国务院的指导意见,需要对一些跨区域事项的市场规则统一问题作出协调。例如,浙江的农产品在通过检验认证后,应该能在长三角通行,但是上海的准入标准比较高,在上海不通行。这就需要在相关地方立法上统一准入标准,促进长三角区域一体化发展。又如,近年来,浙江和江苏的不少民营企业纷纷将总部迁往上海,而其他企业机构仍旧驻留原地,原因之一是为了充分享受各地规定不一的立法优惠和逃避各地规定不一的管理规定和赋税负担。

现实情况表明:三地市场规则的统一和立法协调不容回避,早协调早得益。从走向看,长三角两省一市需要在保证市场主体获得同等市场地位的市场准入标准、市场互认等地方立法制度协调方面,共同努力,规范和促进长三角区域一体化发展。

2.打击盗版、假冒伪劣等不正当市场竞争行为的立法协调问题。

以保护知识产权事项为例。长三角知识产权侵权等不正当市场竞争行为近些年层出不穷,通常表现为一地制造、另一地销售。例如,近年,浙江省工商局帮助江苏和上海查处了“六神花露水”、“作坊白酒”、“001天线”、“神农丹农药”等商标案件。又如,江苏省在靖江、南通等地查获假冒上海留兰香牙膏、上海白猫股份有限公司“六神花露水”等制假案件。两省一市执法机关的互相配合和工作协调,为长三角一体化发展营建了良好的法制氛围。

除了执法层面的协调,还需要长三角两省一市对打击盗版、假冒伪劣等不正当市场竞争行为在地方立法上加强协调,立法上的协调一致,有助于促进和保障三地执法的效率和成效。

3.其他急待共同推进的立法协调问题。

除了三地市场竞争和知识产权保护事项,也需要在若干个两省一市都可以操作的事项上加强协调,由少到多,逐渐突破。为此,提出以下建议。

建议之一:当前,三地在基础设施一体化、交通一体化、环境保护三个领域可以先行开展立法协调。据悉,相较江苏和浙江,上海市已经在这三个领域率先启动立法工作。

1.就基础设施一体化立法而言,今后需要对集装箱港口、省际间公路规划等事项作出协调;

2.就交通一体化而言,往后需要统一公路宽度、统一公路标志(包括中英文路标),推进三地交通一体化发展;

3.就环境保护而言,《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》要求:“加强区域产业政策和环保政策的衔接,完善节能减排地方性法规。”这对两省一市的节能减排地方性法规的内容协调提出了具体要求,需要推出落实举措。

建议之二:考虑到流动人口管理的必要性和现有难度这一矛盾,今后三地要加强流动人口立法管理事项的协调,从步骤上,可由三地政府先行立法协调,逐步加以推进。

(二)长三角立法协调中的中央立法协调

长三角区域一体化发展中的地方立法协调,有一些事项是两省一市层面的立法协调所力不从心和难以做到的,对这类事项,需要提请中央立法作出协调。具体分析如下。

1. 协助中央有关部门牵头制定跨区域具体规划。

《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》明确指出:“国务院各有关部门要加快职能转变,增强服务意识,根据本指导意见研究提出本部门支持和推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的具体措施。”就长三角两省一市而言,需要积极配合国家发展和改革委员会等部门牵头编制长三角区域规划,研究提出本地支持和推进长江三角洲地区区域规范发展的具体措施。 以共建“信用长三角”为例。随着长三角两省一市一体化进程不断加快,与经济发展相适应的“信用长三角”也得到了较快发展。共建“信用长三角”,作为两省一市区域经济合作的八大专项之一,前景光明。从基础上看,近年两省一市共同建立了“信用长三角”信息共享平台,搭建了向社会提供两省一市信用信息的平台,以及开展信用监督、投诉、培训的载体,共建工作取得了良好的效果。在前期合作的基础上,两省一市又向国家有关部门共同提出请求国务院将信用长三角列为全国区域信用试点的请示。

据此,加快推进“信用长三角”建设,在三地合作的基础上,还需要共同争取中央的支持,将“信用长三角”这一目标列入中央部委牵头编制的长三角区域具体规划之中,明确政策、组织、资金等方面的指导和支持。这样做,有助于提升长三角区域信用意识,使“诚实、守信”成为两省一市人民共同的道德规范,降低区域经济社会运行成本,促进区域信用服务业发展,推进长三角一体化发展。

2. 协助中央有关部门制定跨区域具体立法。

在积极配合中央有关部门牵头编制长三角区域具体规划的同时,长三角两省一市还需增强服务大局意识,协助交通部、水利部等中央部门牵头制定诸如太湖流域管理条例等中央立法,促进长三角区域的一体化发展。

3. 对超越地方权限的事项提请中央统一立法或作出修改。

对外资进入长三角的主要形式之一跨国并购、风险投资、保税区立法等超越三地地方立法权限的共同性事项,须提请中央进行立法或修改。

例如,风险投资立法就是需要提前中央立法或进行修改的共同性事项。

风险投资是上世纪六十年代快速发展起来的一种股权投资方式,主要通过持有股权,投资于在创业阶段有快速成长可能的科技型中小企业,以促进这类企业的技术开发、创业发展和资金融通。它是吸引社会投资、鼓励自主创新,促进高新技术企业发展的有效方式。

当前,两省一市在发展风险投资上都面临立法制约,需要中央统一修改立法。理由在于,我国现行法律制度在很多方面制造了不利风险投资发展的制度壁垒。这些壁垒涉及一般性规定、资金组织形式、风险投资机构运营和风险投资的退出,需要及时修改、完善。这些立法修改权限超越了长三角两省一市各地的立法权限,需要由中央统一行使(日前,《合伙企业法》的修改即是一例)[11]。以下作一分述。

(1)高新技术成果作价金额的比例制约

我国《公司法》规定:“全体股东的货币出资金额不得低于有限责任公司注册资本的百分之三十。”该规定允许知识产权等作价出资的比例占到公司注册资本的70%,有利于自主创新活动的开展。

有待完善的是,在立法上需要强化有益技术创新的知识产权的价值,赋予当事人自行协商技术与资金各自所占股权比例的充分空间。因为,高新技术企业的技术拥有人与资金拥有人之间的合作是一种平等的市场交易行为,其中技术与资金各自的股权比例由双方当事人协商决定更能促进科技成果的转化与推广。据此,由中央立法作出更加宽松的统一性规定,更加合适。

(2)风险投资退出事项的立法完善

风险投资者一般要通过上市进行资本运作来实现利润回报,以此有效控制和释放投资风险。而当前我国风险投资退出渠道的不畅,与相应立法的滞后有关。譬如有效评定高科技、如何有序股票上市的评审、如何规范交易程序等立法,都有待跟上。对此,我国现行法虽有所体现,但缺乏具体的退市标准和退市程序方面的规定,不易操作。

为此,也需要由中央立法对这些事项作出通盘考量和统一规定。

(3)风险投资追加和回报事项的立法完善

我国现行法对股份转让的限制不利于风险投资的追加,需要立法对股份转让作出宽松的规定,便利科技创新的发展。《公司法》第139条规定:“股东转让其股份,应当在依法设立的证券交易场所进行或者按照国务院规定的其他方式进行。”该条规定对国务院关于股份转让其他方式的立法明确提出了需求。又如,《公司法》对股份公司的发起人、董事、监事、经理的股份转让作了限制,但是也没有规定如果违背这个限制转让了股份应作如何处理。因为,对一个上市公司来说,简单地定论为转让无效显然不尽合理,有待作出立法完善。

综上,建议对上述这些立法事项的完善,由中央立法作出统一性规定。

又如,资本并购(包括外资、内资)问题的立法,具有跨区域性和复杂性。以浙江为例。近年,浙江省提出,积极运用并购战略,参与上海和江苏的企业重组和市场整合,积极利用上海的资本市场,把发展实体经济与虚拟经济有机结合起来,实现产业扩张,发展规模经济。

近年来,长三角资本并购中的一个突出现象是外资并购的迅猛发展对相关立法特别是中央立法的支持提出了需求。随着长三角市场发展的全球化、资本集中的跨国化以及企业经营的国际化,长三角的企业并购活动尤其是体现涉外性国际性的外资并购风起云涌,成为各方关注的热点。当前,蓬勃兴起的外资并购带来了新的经济活力,也将对长三角经济的深入发展起到重要作用。近年来,长三角外资并购的迅猛发展,很大程度上得益于我国先后推出的一系列激励性的中央立法支持。 先是《指导外商投资方向暂行规定》(1995年颁布)、《外商投资产业目录》(1997年修订)、《关于外商投资企业合并与分立的规定》(1999年公布,2001年11月22日修订)、《关于外商投资企业境内投资的暂行规定》(2000年9月1日起施行)等在入世之前推出的立法举措。入世之后,典型的法律调整集中于2002年。先是2002年4月1日起实施的《外商投资产业指导目录》和《指导外商投资方向规定》对外资并购的准入规定。《目录》和《规定》相较原来的《目录》和《规定》,在鼓励、允许、限制和禁止四大类规定上都作了扶持性的调整。其中,鼓励类的条目由原来的186条增加到目前的262条,限制类的条目由112条减少到75条;放宽外商投资的股比限制和取消一些事项的中方控股要求;等等。随后,中国证监会于2002年6月颁布《外资参股证券公司设立规则》和《外资参股基金管理公司设立规则》;2002年8月1日,由中国民航总局、外经贸部及国家计委联合制定的《外商投资民用航空业规定》正式施行,民航业成为中国入世后率先向外资开放的领域之一;2002年10月8日,中国证监会出台《上市公司收购管理办法》和《上市公司股东持股变动信息披露管理办法》;2002年11月4日,外经贸部、建设部颁布《外商投资建筑业企业管理规定》;之后,中国证监会、财政部、国家经贸委又颁布了《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》,对外资并购所涉事项作出规范。2002年11月以来,《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》、《利用外资改组国有企业暂行规定》以及关于外商投资保险、银行、公路的立法规定也相继推出,便利了引资和并购。 但是,从需求上和发展趋势上看,规范外资并购的国内法,整体上仍显薄弱;特别是,在一些重要事项上(诸如外资并购运作方式、WTO规则涉及外资并购事项的国内立法应对),立法尚不完备,需要中央立法作出补充和修改。 再如,提高环保标准事项的立法。

以排污标准为例。按现在的城乡排污量和达标排放的标准治理太湖,太湖流域的水达不到清洁地面水的要求。重要原因之一是目前达标排放的标准定得很低,从污水处理厂出来的水仍然是劣于五类的污水。因此,需要提高太湖周边地区的环保标准,实行更严格的区域环保制度,这就需要通过跨省市的中央立法来强制执行。

与提高环保标准事项立法相关的是,我国法律中缺乏公众对环保执法部门或政府不履行环保职责的公益诉讼制度,缺乏环保组织或无利害关系第三人以社会公共利益名义提起环保诉讼的公益诉讼制度,也需要提请中央进行立法或对《民事诉讼法》等现行法作出修改。

目前,我国立法对公益诉讼没有作出明确规定,大量的公益案件因为缺乏提起诉讼的适当主体而无法进入诉讼程序,社会公益一再受损。为此,建议对《民事诉讼法》等现行法作出修改,规定公益诉讼制度,明确检察机关的诉讼主体地位,以确保国家利益、社会公共利益得到保护。

具体就长三角环太湖地区的污染治理公益事项而言,需要提请修改民事诉讼法等中央立法。例如,需要增设这样的基本原则:在国家利益、社会公共利益、跨行政区域以及有关公民重要权利受到侵害而无人起诉时,人民检察院有权向人民法院提起民事诉讼,追究违法者的民事责任,以保护国家、社会和公民的合法权益。例如,还需要增设相关法律规定,明确人民检察院可以提起民事公诉的案件类型以及检察监督的方式和程序。如此等等。


*基金项目:本文系陈俊主持的2010年国家社科基金一般项目《区域一体化进程中的地方立法协调机制研究》(批准号10BFX027)的阶段性成果。作者简介 陈俊,男,浙江人,华东政法大学教授,法学博士,博士生导师。

[1]徐维欣、杨晋超:《长三角经济总量逼近6万亿元,占全国比重达到17.8%》,载《文汇报》2010年2月21日第3版。

[2]李刚:《珠三角一体化规划方案出台》,载《人民日报》2010年8月16日第10版。

[3]胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》(2007年10月15日) ,人民出版社2007年10月版,第24页。

[4]《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,人民出版社2004年9月版,第12页。

[5]《马克思恩格斯全集》(第37卷),第488页。

[6]例如,在优化资源配置过程中,一些地方在环境保护、土地资源开放、基建等事项上的利益会受到损失。

[7]这些立法的地方保护主义规定涉及市场准入、资质认证、土地批租、税收减免、人才流动、劳动就业、社会保障、投融资、教育医疗等方方面面的事项。例如,近年,长三角各城市为吸引台资落户,纷纷降低土地使用权转让价格。在江苏省,苏州的地价每亩20万元,昆山则降为15万元;而到了浙江省,杭州和宁波则将地价降至每亩5万元,迫使苏州和昆山将土地价格降低到15万元和10万元。

[8]周旺生主编:《立法学》,法律出版社2000年9月版,第376页。

[9]罗豪才:《直面软法》,载《人民日报》2009年7月8日第8版。

[10]罗豪才:《直面软法》,载《人民日报》2009年7月8日第8版。

[11]全国人大常委会2006年8月27日表决通过了修订后的《合伙企业法》。该法新增了“有限合伙企业”一章。有限责任合伙有利于风险投资的发展,其他没有责任的合伙人,仅以在合伙企业中的出资为限来承担责任,有助于采取合伙制的专业服务机构不断地扩大规模。风险投资采用有限合伙的组织形式具有很大的灵活性,风险投资的领域很多,各领域风险情况不尽一样,必须要有一个比较灵活的组织管理体制才能应对风险,减少损失。此外,风险投资可以利用合伙企业的税收政策,避免所得税的两次征收。

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