协作行政：我国区域行政的模式转换与机制重构

李煜兴

内容摘要：伴随着区域经济一体化进程，传统行政逐渐从行政区行政向区域行政拓展，并带来区域治理与区域法治的新课题。区域一体化促使传统的管制型行政向区域政府间协作式行政模式转换，并促成区域行政立法、区域行政规划、区域行政协议和区域行政磋商等区域行政协作优选机制的兴起与发展。

关 键 词：区域一体化；区域行政；协作行政；区域行政法治

近年来，区域经济一体化已然成为我国经济与社会发展最明显的趋势和最显著的特征。长三角区域、珠三角区域、环渤海京津冀区域等跨省域的战略性区域的一体化进程正逐步向纵深发展；江苏南京都市圈、湖北武汉都市圈、湖南长株潭城市圈、福建海峡西岸经济区等省域内次区域的一体化进程也正如火如荼地进行着。在此背景之下，跨行政区划的区域治理与区域法治问题日渐凸现，成为法学理论界与法律实务界日渐关注的研究课题。

一、跨行政区行政：行政疆域的区域性拓展

1．区域经济一体化与政府治理的新课题

根据区域经济学的理解，区域经济一体化指称的是按照自然地域经济内在联系、商品流向、民族文化传统以及社会发展需要而形成的区域经济的联合体。[1]区域经济一体化超越了传统的行政区划界限，形成跨行政区划的经济区域。以长江三角洲地区为例，江苏、浙江和上海两省一市因“地理相近、历史相通、人文相亲、经济相融”，逐渐形成具有同质特征的经济区域。经济区域要求遵从市场规律，从更大的地域空间范围审视整个区域的经济和社会发展，同时在区域主体之间为实现共同利益而结成分工协作、互惠共赢的社会连带关系。[2]行政区划则以特定地域为载体、以行政科层为特性、以属地管辖为原则，是为便于政治统治与政府行政管理而进行的地域上的划分。经济区域强调的是区域经济的整体性、系统性与协作互补性。行政区域则因地域管辖、事务管辖和级别管辖上的限定，呈现出条块分割的特性。故此，经济区域与行政区域之间存在着固有矛盾。从区域实践来看，行政区域与经济区域之间的矛盾长期存在，并不断激化，往往导致“行政区经济”。所谓行政区经济是指因行政区划分割而形成行政壁垒，并对区域经济形成一种刚性约束，从而与区域经济一体化相悖的经济现象，主要表现为区域产业同构、城市同质、恶性竞争、资源浪费等经济现象。[3]从区域实践来看，导致行政区划与经济区域矛盾的主因是政府体制的禁锢和政府行为的异化。在我国区域一体化进程中，由于行政区划上的条块分割，区域地方政府作为地区利益的代表,热衷于追求自身利益最大化，区域政府之间的竞争与冲突无所存在。区域地方政府为了争项目、争资源、争资金,积极介入市场竞争,政府行为主导甚至直接替代市场机制。区域政府在出台规范性文件，制定区域政策，或在行政许可、行政执法等具体行为方面往往采取“地区保护主义”和“部门保护主义”措施。以长三角区域为例，无论长三角地区轻纺业“造城运动”，[4]还是长三角港口布局之争，[5]在造城热和港口布局之争的背后，无一例外地存在着区域政府行为的巨大影响。政府的有形之手直接取代了市场的无形之手，市场的进入机制与退出机制在政府行为的替代之下不能发挥资源优化配置的作用，阻碍了区域统一市场的形成，并最终成为区域经济一体化进程的重要障碍。由此可见，在区域经济一体化背景下，区域政府日益介入区域经济与社会事务，但受制于固有行政区划基础上区域政府行为的异化，区域政府在某种程度上也可能成为区域经济一体化进程的主要阻力。如何创新区域行政管理体制，消解区域行政壁垒，实现跨行政区域治理，这是经济一体化背景下全新而又亟待解决的研究课题。

2．传统行政区行政向跨区域行政拓展

受传统公共行政与行政法观念的束缚，行政法学研究往往受制于行政区划的刚性约束。政府行政活动与管理行为都必须在特定行政区划界限内进行。行政法的地域效力范围、行政事务的地域管辖权与级别管辖权也必须建立在固有行政区划界限基础之上。但是，“随着市场经济的飞速发展,现有的行政区划疆界正日益受到冲击,但行政区划的法定边界和从政治统治角度考虑按特定地区设置的政府的管理行为却在一定程度上抑制甚至损害着这种经济发展的冲动。因此,对政府之间的关系进行协调,调适政府管理行为与经济发展之间的关系,从而促进经济发展的自然联系和协调地区间的平衡发展,已成为公共行政的一个新领域。”[6]在国外，尤其英美等发达国家，伴随着城市化、都市化与区域化进程，城市行政区的功能逐渐外向扩展，城市规模不断扩张，直至彼此毗连，形成较大的城市群与都市圈。城市群与都市圈政府之间的竞争与冲突、协调与合作成为跨行政区政府治理新的课题，也给传统的立足于特定行政区划的行政模式带来新的挑战。这种跨区域的政府治理一般被称之为“区域行政”。[7]

与传统行政模式相比，区域行政拓展了公共行政的地域视角,从跨行政区划的地域范围来研究政府关系与政府行为。区域行政的最大特性就在于其“跨区域特性”。从法学视角来看，“区域”概念是建立在便于政治统治、行政管理和公共服务基础上的地域空间单元。宪法意义上的区域概念特指“行政区划”，是根据政治统治与行政管理的需要，综合考虑地理条件、经济联系、民族分布等因素，将国家领土划分为若干层级的行政单元，并设置相应的政府机构，实施分级分区管理。法学视角的区域概念具体转化为省、市、县、乡等行政区划单位，是立足于行政管辖关系，并与地域管辖权限相一致的特定地域范围。在区域经济一体化背景下，区域行政中的“区域”概念立足于固有行政区划而又超脱于行政区划。与基于特定行政区划的行政区行政和部门行政相比，区域行政中的“区域”实质上是跨越两个或两个以上具有相对独立性行政区划的地域范围，并且在这一地域范围上不存在独立的“政府实体”。[8]由此可见，区域行政超越了传统的行政区行政和部门行政，是跨行政区划的行政新模式。从我国区域实践来看，区域行政所涉及的地域范围可能是跨省（自治区、直辖市）级行政区的特定区域，如东北三省政府间联合立法，其行政立法协作行为跨越黑龙江、吉林与辽宁三个省级行政区划；更多的则是省域内跨市、县的地域范围， 如湖南《长株潭城市群规划》，其规划地域范围涵盖了长沙、株洲和湘潭三个相邻地级市的行政区域。总之，伴随着区域一体化进程，传统的基于行政区划地域管辖的行政区行政与部门行政日渐向区域行政拓展，并必将促使区域政府结构、政府关系和政府行为模式的变革。

二、从管制到协作：区域行政模式的转型

1．传统管制型行政的区域性困境

传统的公共行政是一种管制型行政（control administration），习惯于行政区划与官僚体制（bureaucracy）基础上政府对公众的管理和上级对下级的控制。在我国区域经济一体化的早期，管制型的区域行政模式也曾具有一定作用空间。一种根深蒂固的观念认为，既然在区域一体化进程中存在着行政区划和经济区域之间的矛盾，那么调整行政区划，统一行政区划，或在原有行政区划基础上建构新的政府管制层级进行统一管理将是最直接的矛盾解决之道。以长三角区域为例，有学者提出由国务院批准设立“长三角经济特别行政区”，赋予相应的决策权和行政管理权；还有学者提出将江苏和浙江的部分县市与上海市合并，扩大上海的行政辖区，成立大上海省，统一进行管理，以此来化解长三角区域行政区划与经济区域的矛盾；或者在中央政府层面设立“长江三角洲经济管理局”，统筹管理长三角区域事务。[9]区域实践表明，适当的行政区划调整，可以减少无谓的区域摩擦，整合政府间的关系以化解区域矛盾。但激烈的行政区划变动会给地方经济带来新的冲击和不稳定。“简单的行政区划的合并或兼并之后，行政区划的壁垒又会以新的形式、在新的地域形成。”[10]同时，从我国区域实践来看，行政区划的调整一般只能在县级以下的低层级行政区划之间展开，地级市以及跨省的行政区划的调整，往往面临宪政体制和行政体制的巨大挑战，实施起来阻力很大。此外，那种在现有省、市行政区划的基础之上增设新的管制机构，统一管理区域事务的观点同样面临着我国宪政与行政体制的考验，并将打破原有行政权运行系统，影响整个政府体系的权力分配，一定程度上分割和压抑了区域地方政府的管辖权和自主性，造成行政权责的重叠与混乱，增加区域政府之间协调博弈的成本和难度。

无论行政区划的调整还是在原有行政区划基础上构建新的政府管制层级，实质上是以经济区域来统一现有行政区划，试图化区域之间的竞争、冲突与协作关系为区域内部上级管制机构与地方政府之间的行政管理关系，试图以行政上的一体化来化解区域矛盾。 这种以行政上的一体化来化解区域治理困境的区域行政模式只不过是传统管制型行政模式的延续。区域实践证明，传统的管制型行政模式难以适应区域经济的发展要求，行政上的一体化与统一化也并不能很好地化解区域矛盾，反而会制造区域治理新的障碍。在经济全球化与区域经济一体化背景下，管制型政府难以适应区域治理的要求，“这些政府机构已经不能再运转了……当世界开始变化时，他们未能一起相应的变革。”[11]但是“人们总是习惯于计划经济体制下的传统思路，改变行政区划，这是一种刚性的‘行政性’协调机制，似乎只有在行政上一体化才能促进经济上一体化。”[12]这种观念在我国的确根深蒂固。

2．区域政府间协作式行政应运而生

“现代生活的性质已经使政府间关系变得越来越重要。那种管辖范围应泾渭分明,部门之间须水泼不进的理论在19世纪许还有些意义,如今显而易见已经过时了。不仅在经典联邦制国家,管辖权之间的界限逐渐在模糊,政府之间的讨论、磋商、交流与协作的需求在增长,就是在国家之内公共生活也表现出这种倾向,可见‘多方治理’的政府间活动越来越重要了”。[13]如果说管制型的行政模式难以适应区域经济与社会发展的要求，简单的行政区划调整和构建统一的区域管制机构也难以彻底化解区域发展中的问题和矛盾，那么区域政府间的协作将是区域行政的优选模式。近年来，随着都市化与区域一体化进程，“新区域主义理论”在西方国家逐步兴起，并成为阐释区域一体化进程中区域政府间关系架构和区域政府间协作机制的理论支撑。[14]新区域主义的核心观点认为应该在区域地方政府主体之间，建立一种跨区域治理策略性伙伴关系(local strategic partnerships)。区域治理的核心目的应在于激发区域政府主体之间的协作意愿与热情。同时，区域政府主体与成员在共同利益的基础上自愿协作，自发组成某种区域性联盟，进行共同与联合的治理，并在区域内外形成不同层次和不同水平的横向和纵向分工协作体系。

在我国区域治理实践中，已经有越来越多地学者认识到区域政府间协作的重要性。“对于多区域间多主体的法制建设和法律实施活动，要实现经济的一体化，只能靠协调……也必须予以协调。”[15]在充分尊重区域各成员主体意愿和平等对待各方利益的基础上, “采取比较柔性的‘协商’协作机制,通过‘自主参与、集体协商、懂得妥协、共同承诺’的方式,对长江三角洲地区的发展进行‘软约束’,这应该是市场经济条件下解决区域协调、区域一体化发展的主要途径。”[16]在区域经济一体化背景下，在尊重现有行政区划前提下，充分尊重区域内各成员方的主体地位，兼顾各方利益诉求，建立区域内政府间的平等协商与合作机制，以法制的协调取代法制的统一，这才是经济一体化背景下解决行政区域与经济区域之间紧张关系，实现跨行政区域政府治理的优选途径。正如英国学者熊・布思林所说，“相邻的地方政府在处理跨区域地方议题的时候，是最有效率的机制。”[17]美国著名公共行政学家罗森布鲁姆也曾指出，若区域的问题不在区域的基础上处理，行政成本与资源的耗费将偏离投入产出的最优方式。[18]因而，区域治理必须彻底突破区域上级政府主导的管制型行政模式、打破局限于行政区划的区域地方政府分散治理的行政格局，逐步突破制度瓶颈，由地方行政和部门行政走向区域政府间协作行政，并重建适应区域经济一体化的区域行政协作机制。正如1995年全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中所表明的：“治理过程的基础不是控制，而是协作。”[19]

三、区域协作行政：区域行政机制的重构

1．区域行政的一般机制与选择基准

美国学者沃克（Walker）在对美国城市群与都市圈治理进行研究的基础上，依地方政府在进行跨区域合作时行政权力介入的深浅将跨区域政府间协作划分为非正式的协议、正式的地方政府间协议、都会政府等二十五种具体协作机制。[20]我国台湾林淑雯教授在总结已有研究文献的基础上，总结归纳了出九种区域治理的政府间协作机制，包括机构合并与职权调整、特定目的事业授权、协议会、非正式合作组织（非政府组织合作）、契约制度、都会政府、区域政府、联合政府等。[21]无论沃克的归纳还是林淑雯的总结，无一例外以政府为行为主体和研究视角。另根据我国台湾学者简博秀教授对长江三角洲都市圈治理实践进行的研究，他归纳出六种都市圈的政府间协作机制：（1）区域规划、（2）行政区划的调整、（3）都市圈规划、（4）空间领域组织与再组织化、（5）功能性组织、（6）部门协商与协议。这六种机制也都是以政府为主要的行动者和研究视角。“籍由‘政府’扮演区域治理过程中的重要角色，是中国区域治理模式最具代表性的特征，大部分模式所关注的焦点都着重于政府间的合作与协调关系，而非涉及公私部门的合作与水平的政策网络结构”。[22]

如前文所述，在我国区域一体化的前期，为化解行政区域与经济区域之间的矛盾，行政区划的调整或统一管制机构的建构成为区域行政的重要行为机制。但区域实践表明，管制型的区域行政模式面临宪政体制的制约，存在诸多弊端，难以适应区域经济与社会的发展要求。同时，以长三角区域为例，构成长三角区域的江苏省、浙江省和上海市，以及杭州、南京、苏州等城市，它们在现行制度框架内都是一个相对独立的行政区域，每个省、市政府都是相应区域内的法律主体和利益代表。“在法治前提下，这种行政区划和利益主体，不能任意改变。并且，从发展趋势上看，这种行政区划和主体，不是走向模糊，而是将进一步明晰。”[23]“按照经济地理学和政区地理学的改革思路，即重新调整行政区划，从理论上看似乎可行，从实践的角度看却未免是脱离了当代中国政治与社会现实的纸上谈兵。众所周知，许多行政区划是历史形成的，具有相当的稳定性和刚性，不能也不应该随着经济活动的频繁变化而随意调整。”[24]有鉴于此，经济一体化背景之下的区域行政，必须抛弃那种动辄调整行政区划，以行政的一体化来推动区域经济一体化的迷思。随着区域一体化进程的深入，在尊重原有行政区划基础上，创新区域政府之间的协作机制必将成为区域行政的主要途径。我们认为，区域行政机制的选择不应突破现有的法律体制，应在现有的制度框架之下进行，应当尊重区域内部原有的行政区划，尊重原有行政区划政府主体的地位与主体利益的相对独立性，在平等协作的基础上来推进区域行政。基于这种考量，我们认为区域行政规划机制、区域行政协议机制、区域政府间磋商机制、区域行政立法协作机制是当前我国区域行政的优选协作机制。

2．区域行政协作机制的实践与创新

从我国区域实践来看，区域行政立法协作、区域行政规划、区域行政协议、区域行政磋商机制建立在尊重现有行政区划基础之上，为区域政府主体共同参与、平等协商、充分协调、积极协作提供了良好的制度平台，是区域行政协作的优选行为机制。

其一，区域行政立法协作机制。区域行政立法是区域政府为化解区域间法律冲突，消解区域法律壁垒，共同研讨起草并颁布制定行政规章和规范性文件的行政协作机制。在我国东北区域，存在着区域行政立法协作的有益尝试，值得关注。黑龙江、吉林和辽宁三省的政府法制部门针对突发公共事件处置、行政执法监督等开展了卓有成效的行政立法协作创新。区域行政立法协作对于减少区域政府间立法冲突，降低立法成本，统一区域法制，促使区域政府协作都具有重要意义。

其二，区域行政规划机制。区域行政规划是由区域政府行政机关主导编制并组织实施，规划地域范围跨越两个或两个以上毗连行政区域，对区域公共事务进行预先性的部署和安排的规划类型。如《南京都市圈规划》、《泛珠三角区域合作发展规划纲要》等。这些区域规划一般经由区域地方政府在平等对话、沟通协商的基础上联合编制制定，并各自在所管辖区域内组织实施。目前，这种区域行政规划在我国长三角、珠三角、京津冀等区域的治理实践中得以广泛运用，已经成为区域行政协作的重要机制。

其三，区域行政协议机制。区域行政协议是区域政府主体为处理区域公共事务，在平等协商基础上缔结的对等性行政契约，如《长株潭区域合作框架协议》、《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》等。这类行政协议在协议的缔结主体、缔结程序、效力、履行机制等方面都表现出独特的个性，是一种具有持续性和稳定性的制度化政府间协作机制，也是我国区域地方政府间平等、自愿协作的重要平台。区域实践证明区域行政协议已经成为推进区域合作，推动区域治理的最基本协作机制。

其四，区域行政磋商机制。区域行政磋商是区域政府主体为处理区域公共事务，进行沟通、研讨、商议和决策的协商性制度平台，如“长三角城市经济协调会”、“长株潭经济一体化工作年会”等。这类协商机制并不具有独立的行政主体资格，也没有常设机构、独立人员编制和固定职权，仅是提供区域政府之间进行协商与协作的平台。目前，长三角已经建立起交通、工商、旅游等省市对口政府部门之间的部门工作联系制度和行政首长联席会议制度，如统计局长联席会议、旅游局长联席会议等。由于其磋商形式灵活，协商议题广泛，协商形式多样，且不涉及行政区划和管制机构的重组，因此区域行政磋商机制已经成为研讨区域公共议题、化解政府间利益冲突的重要协作途径。

结语：区域协作行政的法治化前景

在我国区域一体化进程中，区域行政模式正逐步从传统的管制型行政走向区域协作式行政，并且在区域实践中孕育和发展了区域行政立法、区域行政规划、区域行政协议、区域行政磋商等区域协作的重要机制。但是，我们必须清醒地认识到，目前区域行政还只是停留在行政实践层面，区域行政立法等具体协作机制也尚处在实践的尝试和摸索阶段。由于欠缺明确的法律授权和相应的法律基础支撑，区域行政协作尚未上升到区域行政法治层面。从依法行政和区域法治的视角来看，我们期待着进一步完善相关区域法治基础，为区域政府间协作行政的主体、程序、权限、协作过程中的政府间关系形态等提供规范性的法律依据，从而推进区域行政法治化的实现。