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政府公共服务外包:价值、风险及其法律规制

时间:[2011-05-13]  来源:  作者:杨 桦,刘 权  点击数:

摘 要:政府公共服务外包不仅可以增加公共服务数量,满足社会多元需求,而且还具有提高公共服务效率与质量,缩减政府规模,减轻财政负担等多重价值。但外包过程中产生的公共服务非均等化加剧、政府权力寻租、监管失效、形成新的垄断等风险,客观上制约了政府服务外包的良性运作与扩展。为此,必须通过明晰公共服务外包的范围、导入正当程序、优化监管与评估机制、培育多中心供给主体、建立政府担保责任等方式,规制来自政府和承包方的双重风险。

关键词:公共服务;外包;风险;法律规制

自19世纪末20世纪初以来,世界上大多数国家都开始了从秩序行政到服务行政、由“夜警”国家向福利国家的转变,政府职能迅速扩张,政府除了承担传统职能外,还要向社会提供大量公共服务。20世纪70年代末以来,随着新公共管理运动在全球范围内的蓬勃兴起以及政府公共服务供给机制改革的日益深化,政府在公共服务提供过程中的角色得以重新定位。政府逐渐摒弃垄断性的公共服务直接生产模式,开始从单一中心走向多中心治理,政府日益重视将公共服务以合同的形式外包给私营部门,以期减少开支,控制政府规模,提高公共服务的质量,增加公众的满意度。在我国,政府公共服务外包属于舶来品。在计划经济时代,政府几乎“大包大揽”所有的事务,无所不能、无处不在。改革开放以来,随着社会主义市场经济体制的建立、政府职能的转变、治理方式的创新,政府公共服务外包得以兴起并发展迅速①。

一、对政府公共服务外包的认知

服务外包(Service Outsourcing)发源于经济学,是指某一组织或个人将生产或经营过程中的某一个或几个环节交给其他人完成的行为。在西方国家,政府将公共服务以合同的形式,交给具备条件的私营部门来承担的合同外包制度成为西方公共部门广泛运用的民营化方式。政府公共服务合同外包常与民营化等同起来。在我国,政府公共服务外包,是指政府将市场竞争机制引入到公共服务的供给中来,采用合同的方式将某些特定的公共服务委托给私营企业或者非政府组织,由私营企业或非政府组织在承包期限内提供特定的公共服务,以达成行政目标有效实现的活动。它包括以下几层含义:一是政府公共服务外包的核心是将市场竞争机制引入公共服务的供给过程中,用竞争代替政府的垄断,以降低公共服务的成本,提高公共服务的质量与效益。二是政府公共服务外包是采用合同的方式进行的。这种外包合同在性质上属于行政合同,是政府为了有效实现行政目标而与承包方之间在意思表示一致基础上签订的,政府对外包合同的履行享有监督权与指挥权。三是政府公共服务外包的范围是特定的。政府公共服务外包的范围不是无限的,也不是固定不变的,而应依照一定的原则与标准来确定,并根据经济与社会的发展进行动态调整,以保持其合理性与可行性。四是政府公共服务外包的对象为私营企业或非政府组织,也就是说政府所外包出去的公共服务由私营企业或非政府组织承担,虽然一个政府也可以通过政府间协议的方式将本应由自己提供的公共服务外包给其他政府,例如美国著名的“莱克伍德方案”(Lakewood Plan),为了降低服务成本,精简政府机构,莱克伍德政府将紧急救护服务、消防和治安服务、下水道维护、心理保健服务等公共服务外包给县政府,[1](p72)但是这种以政府间协议的方式所外包的公共服务的提供者仍然是政府,其与政府同私营企业或非政府组织之间进行的公共服务外包存在着本质区别。

政府公共服务外包改变了传统政府公共服务的生产模式,即政府不再是公共服务的直接生产者和提供者,而是公共服务的购买者、委托人和监管人。政府公共服务外包的本质是把竞争和其他私人部门制度安排引入公共服务部门。这样一种引入市场机制的做法常常被称为公私混合或公私伙伴关系(Private and Public Partnership,缩写为PPP)。[2]政府公共服务外包并不完全等同于民营化,准确地说,政府公共服务外包只是“部分民营化”或“不纯正的民营化”,因为政府并没有从特定的行政任务中完全退出,而恰恰相反,政府还必须持续而积极地介入,政府依然要承担公共责任。政府公共服务外包也不同于我国的政府采购,虽然我国政府也可以运用合同方式有偿取得服务,②但是政府所采购的服务一般是“投入性”服务,多是用于自身的后勤性服务,③而并非直接面向社会公众的“产出性”服务。

二、政府公共服务外包的时代价值

(一)增加公共服务数量,满足社会多元需求

自改革开放以来,我国经济和社会持续快速发展,人们对政府的要求、期待也越来越高,社会公众不仅要求政府能够维护好的社会秩序,而且还要求政府能够提供更加多样化、个性化的公共服务。同时,由于经济的不均衡发展加大了收入差距,造成了较为严重的贫富两极分化,贫困人口及弱势群体寄希望于通过公共服务获得基本的生活保障,这就迫切需要政府能以更好的方式为其提供更多的公共服务。但是,在传统公共服务供给模式下,公共服务由政府独家提供,由于受财政资金、专业技术等多种因素的制约,政府公共服务数量严重短缺、形式过于单一,难以满足社会公众多元化的需求。而实行公共服务外包,引入市场竞争机制,将公共服务的供给由政府独家提供转向由政府、私营企业和非营利组织等多家相互竞争的多元化主体供给,能够有效地解决公共服务的数量不足和形式单一的问题,有助于增强政府对社会需求的回应性,有利于增强政府的公信力和社会公众对政府的信赖。

(二)提高公共服务效率与质量

政府垄断公共产品或者服务供给易于造成效率低下、质量低劣、阻碍革新、难以实现资源配置的帕累托最优等一系列问题。[3](p275-277)对任何服务提供方式而言,决定其效率和效益的核心因素是竞争。政府作为公共服务的唯一提供者,缺乏竞争机制,必然导致低效率与低质量,另外,由于行政机关在特定领域专业技术知识的局限,也会影响公共服务的效率和质量。

对于某些公共服务,如果单纯由政府来提供,可能会导致不计成本、较低的生产效率、忽视竞争所带来的新观念和新技术,而改善这种状况的最佳途径就是通过与私营企业或非政府组织签订协议将该公共服务转包出去。通过将政府公共服务外包,打破政府垄断,引入市场竞争机制,不仅可以利用竞争的力量给无效率的生产者施以市场压力,而且还可以克服政府某些服务专业性的缺失,充分发挥承包方的专业化优势。以电子政务外包为例,承包商一般具有更专业化的技术、更全面的资源,并会不断跟踪该领域内最新技术以保证竞争力,从而能为社会公众提供更高效益、更高质量的电子政务服务。

(三)缩小政府规模,减轻财政负担

福利国家、给付行政的出现,使政府规模急剧膨胀,财政支出直线上升。我国自改革开放至今30余年,虽然经历了多次政府机构改革,但始终没有跳出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈,机构林立、人员过多、规模庞大、财政支出不堪重负的状况尚未得到根本改变。政府公共服务外包,有利于打破政府“办事——养人——机构膨胀”的怪圈,缩小政府规模。当代政府的发展趋势是“强政府”,这里的“强政府”并不意味着是规模庞大、人员臃肿的政府,而是指机构精简、人员精干、办事便民高效的有效政府。大量的政府公共服务通过外包的方式,主要由私人机构和非政府组织提供,有利于节约政府人力,解决政府机构过于庞大的问题,实现政府“瘦身”的目标。在美国加利福利亚州一个拥有41000人的城市米兰达,仅仅55名政府雇员却管理着60多项服务合作合同。与此相仿,加利福利亚州另一个拥有60000人的社区才拥有8名市政工作人员。[4](p135)

同时,政府公共服务外包有助于减少财政资金浪费,减轻财政负担。从各种数据来看,合同出租比政府直接供给降低成本约20-30%。[5]美国洛杉矶县审计局对8年来该县签订的651项公共服务外包合同进行审查得出,与以前由政府内部机构提供所需的2.68亿美元相比,节省行政开支近8600万美元。[6](p40)我国南京市鼓楼区每年仅花200多万元就可解决5500名老年人居家养老服务,但如果由政府自己去建养老福利机构得支出13.75亿元,至少可用来向社会购买680多年的居家养老服务。[7]

三、多重价值背后的潜在风险

尽管政府公共服务外包有着多重价值,但要完全实现这些价值可能只是一种理想状态。事实上,在多重价值的背后也存在着诸多潜在的风险,这些潜在的风险既可能来自政府,也可能来自承包方。主要表现为:

(一)可能加剧公共服务非均等化

政府提供公共服务,最重要的是要体现公平,对不同地区、不同群体的社会公众在同等条件下同等对待,为他们提供均等化的公共服务。然而,公共服务承包方为了节约成本,获得更多利润,就可能以牺牲公平为代价。私营部门以获取利润为目标,在其提供公共服务过程中,为追逐利润的最大化往往会忽视公平,可能会选择性地提供服务。在我国,随着经济30余年的持续快速发展,政府公共服务领域日益扩展,公共服务数量不断增加,但我国的发展极不均衡,城乡之间、区域之间、不同群体之间存在着很大的差异,公共服务在城乡之间、区域之间、不同群体之间无论是在数量上还是在质量上都存在很大差别,政府公共服务非均等化现象较为突出。在此背景下,政府将公共服务外包出去,由于私营部门存在追逐利润的天性,其在提供公共服务的过程中为了节约成本、获取更多利润,对于落后偏远的乡村、经济欠发达的地区、弱势群体可能提供更少、更差的服务。本来政府在制定公共服务政策的时候就可能有失公平,而在服务外包以后,由于承包方的这种选择性地提供公共服务,可能会加剧公共服务的非均等化。

(二)容易产生权力“寻租”,滋生腐败

在政府公共服务外包过程中,政府官员可能会利用手中的权力“寻租”,主动索贿或索要回扣;潜在的承包方也可能主动行贿。政府公共服务外包一般要通过招标的方式,让符合资质的投标者相互竞争,以选择条件最优能最好提供所承包服务的投标人,此阶段至为关键,也是最容易滋生腐败的环节。在招标过程中,政府可能出于某种利益的考虑,隐藏一些本该在招标公告中公布的信息,使得企业或者非政府组织处于信息劣势地位,这样政府人为设置了一个信息盲点,企业或者非政府组织不得不通过一些非法的手段和途径来获取这些信息,那么那些最先获得这些信息的企业或者非政府组织在投标中胜出的希望就比较大,而被人们寄予厚望的招投标就只能流于形式。[8](p65-67)相关政府部门也可能与承包方在幕后达成协议,承包方以较低的价格及政策优惠取得某些服务的经营权,政府官员事后则从中获取私利。

承包方提供公共服务过程中,可能被政府发现存在相关服务质量问题,此时为了防止政府的制裁或害怕承担其他责任,承包方也可能向相关政府官员行贿。在承包合同即将到期,承包方为了能够继续取得承包权,也可能主动向政府官员行贿。因此,政府公共服务外包从招标阶段一直到履行完毕的整个过程中,都可能产生权力“寻租”问题,滋生腐败。

(三)可能造成监管失效

一般情况下,政府公共服务外包能够提高公共服务质量与效益。但是,当由于信息、技术、人员等限制而出现的监管不力或者政府把公共服务外包当作卸包袱、推责任的手段等情况出现时,就可能造成监管失效,社会公众不仅可能得不到更高质量的公共服务,反而只能承受质低价高的公共服务。

政府将公共服务外包出去以后,可能存在监管不力的情况。外包出去的公共服务如果由私营企业提供,由于私营承包商有着天生的趋利性,追逐利润最大化,其在提供公共服务过程中,就很有可能降低服务标准或提高服务价格而损害公共利益。而政府由于信息不对称,再加上专门人员缺乏,往往不能对外包服务进行全面有效的监督,可能会出现监管不力的情形,最终导致外包服务质量下降,甚至出现服务质量还不如政府亲自提供的情况。同时,政府对于外包后的公共服务,也可能由于缺乏足够的监管动力而出现偷懒、渎职、玩忽职守的情形,同样会导致外包服务质量下降。

导致公共服务质量降低还有另外一种情况,就是政府把公共服务外包当作卸包袱、推责任的手段。一些地方政府往往以追求自身效益为价值取向,考虑更多的是解决自身的财政与投资问题以及减少政府的监管与服务职能,减少人员编制等,甩包袱的思想比较普遍。[9]政府一旦把公共服务外包出去,就可能不闻不问公共服务的数量、质量等情况,最终导致公众利益受损。

(四)可能形成新的垄断

合同外包的成功取决于多种因素,其中,最为重要的是是否存在竞争性的市场。在缺乏竞争的市场中,存在着机会主义、低效、供应商垄断等种种风险。竞争性的市场并不总是有效存在的,由于市场不完善、社会力量薄弱、地区偏僻狭小等原因,很多公共服务项目在外包时并不一定能充分竞争。唐纳德·凯特尔曾经作过一项调查发现:促进竞争并不容易,尤其是在小的辖区,需要持续不断的努力。在被调查的地区中,几乎有10%的地区很难找到足够的承包者。在其他情况下,市场也只是被一小股供应商把持着。[10](p26)有效性竞争市场的缺乏,可能形成新的垄断,然而由于优胜劣汰的过度竞争同样也可能形成新的垄断,无论哪一种情形的垄断都难以保障所外包服务的效率、质量,甚至会出现比政府垄断更糟的结果。

四、政府公共服务外包的法律规制

为彰显政府公共服务外包的正效应,防范政府公共服务外包的风险,必须通过法律手段对其予以规制,从公共服务外包范围的确定到外包合同招标与签约,从过程监督到最终的绩效评估与责任落实,每个环节都要有相应的约束机制,这是公共服务外包得以有效实施的重要保障。由于政府公共服务外包的风险既可能来自政府,也可能来自承包方,因此,政府公共服务外包的法律规制对象既包括政府,也包括服务承包方。

(一)明晰公共服务外包的范围

建设公共服务型政府,并非是要政府提供无限服务;实行政府公共服务外包,也并非所有公共服务都可以外包。政府公共服务外包需要有一定的边界,必须合理界定政府公共服务外包范围,以发挥其效用。对于政府公共服务外包的范围,我国有观点认为,政府职能的合同外包无疑应当遵循法律优先原则,当法律已经就行政机关必须亲自履行某一行政事务作出明确规定时,行政机关就不得公然地违反法律规定而将其外包出去。行政机关在没有法律规定的情况下,可以自行决定将某项服务外包。[11]西方有学者认为,采用合同承包的公共服务本身具有“硬性”特征,易于列出详细的质量要求或标准;该服务领域易于进行竞争性招标,而且风险较小;服务具有相对独立性,与多种服务相互交织的部门相比,这一部门在合同承包制下易于管理。[12]如果从公共物品的角度,一般认为纯公共物品具有完全的非竞争性和非排他性,例如国防、外交、警察、法律、灯塔等,只能由政府提供;准公共物品具有有限的非竞争性和局部的排他性,例如能源、道路、电信、电力、自来水、广播电视等,既可由政府提供也可由私人提供。如果从行政类型的角度,一般认为,只有服务行政可以实行外包,秩序行政不能外包。

从实践中可以发现,西方国家政府公共服务外包的范围主要涉及监狱管理、街道清洁、垃圾处理、公路维护、路灯维护、计算机系统维护、治安巡逻等方面,我国政府公共服务外包的范围主要包括街道清洁、垃圾处理、居家养老、电子政务、公共治安、法规规章等文件的起草、专业技术鉴定、检验、检测等公共服务④。我国深圳市福田区政府对可以实行服务外包的情形作了明确的规定:现有机构编制、资源条件所限,不能直接提供或实施的;工作量能够评定测算,评估指标能够确定;供应稳定,能够进行市场竞争;经费预算已经得到落实。

综上分析可以看出,无论是西方国家还是我国,政府公共服务外包的范围在不断扩大,不仅街道清洁、垃圾处理、公路维护等服务性职能被外包出去,而且连治安管理、监狱管理等传统的政府职能也可以外包。对于政府公共服务外包的事项既涉及准公共物品,也涉及纯公共物品;既涉及服务行政,也涉及秩序行政。但是,对于纯公共物品和秩序行政的外包,一般仅限于其中的非关键性事务服务。因此,为了达成行政任务的有效实现,只要存在一定的竞争市场,并且在能够保持基本的社会公平、易于测算与评估服务质量的前提下,不仅对于准公共物品和服务行政可以实行外包,而且对于纯公共物品和秩序行政中非关键性的事务服务也可以实行外包。

(二)引入正当法律程序遏制腐败

正当法律程序是遏制腐败的重要屏障。为了减少权力“寻租”,防止腐败发生,必须建立政府公共服务外包的正当法律程序。英美等国因担心腐败问题影响政府合同外包,都制定了政府合同的规范程序。⑤我国从公共服务外包的决策阶段,到外包合同招标阶段,再到外包服务履行的监管整个过程中都应建立正当法律程序制度,严格遵循公开、公平、公正的原则,尤其要为公民提供参与公共服务的机会和选择公共服务产品的余地。

在公共服务外包的决策阶段,应依照《国务院关于加强法治政府建设的意见》等规定的要求,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为服务外包决策的必经程序。由于公共服务的消费者是当地公众,所以对某项政府公共服务外包,首先应当听取当地社会公众的意见,通过这种公众参与的方式,能够以权利制约权力,预防腐败的发生;通过专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定,可以实现服务外包决策的科学化,不仅能节约成本、提高效率、减少损失,而且还能防止相关领导人因接受相关当事人的贿赂而武断作出非科学化的外包决策。

在公共服务外包合同的招标阶段,相关信息要及时公开。对于所要外包公共服务的对象、方式、步骤、时限、申请人的资质等相关信息都应当以公告的形式及时向社会发布,做到公开透明。只有充分的信息公开,才能保障公众的知情权,避免行政机关“暗箱操作”,让权力在阳光下运行,这不仅能有效地遏制腐败,而且还能提高未来公共服务的质量。因为只有充分的信息公开,才能让更多的投标者参与竞争性投标,从而才能最终选择到资质最优、条件最好的投标人。另外,在外包服务履行的过程中,政府应将监管信息及时向社会公开,如果在外包期限内更换承包方应充分说明理由。

(三)优化外包合同的监督与评估机制

公共服务外包并不意味着政府完全退出公共服务提供领域,不是完全将公共服务推向市场,而是有目的地引入市场成分,且监督合同的履行仍然是政府应尽的职责。为了规范和约束承包方的行为,维护公众的利益,政府应通过多种渠道和形式,广泛收集承包方履行外包合同的相关信息,进行系统的监督和实施宏观指导。因此,政府可以设立专门的监督机构,对外包服务实施监管。由于政府专业技术、人员的缺乏,政府也可以委托其他组织对外包后的公共服务进行监督。同时,应充分发挥社会的监督作用,社会公众是公共服务的最终享用者,最能切实体会外包公共服务的质量。

除了应加强对外包合同的监督外,为了确保承包方能持续提供高质量的外包服务,并能发现相关问题、缺陷,还要对承包方的外包服务实行全面有效的绩效评估。通过建立包括当地公众、民间机构共同参与的多元化的绩效评估主体,运用科学化的绩效评估指标,借鉴国内外先进的绩效评估方法,对所外包公共服务的目标实现情况、成本效益、公众满意度、群众安全感等指标进行科学、合理、客观、公正地评估。为了不让绩效评估流于形式,应当重视绩效评估结果,将绩效评估结果作为是否收回外包、是否全额付款、是否允许再次竞拍等决定的重要参考依据。⑥

(四)培育多中心供给主体,消除垄断

我国在公共服务领域尚没有充分引入竞争机制,还没有形成以政府为主导、吸纳市场主体与社会主体积极参与公共服务供给的多中心格局。为了实现公共服务供给主体的多元化,必须加快政府职能的转变,不断培育发展壮大市场、社会力量参与公共服务的供给。对于市场力量来说,不仅应减少政府干预,而且还应该为各类市场主体提供平等的竞争机会,逐步打破行政壁垒、垄断经营,简化公共服务市场准入程序,使市场力量不断发展壮大;对于社会力量来说,要大力发展非政府组织,要从防范和限制向信任和扶持转变,提高非政府组织的相对独立性和自主地位。只有强大的市场力量、社会力量,政府在对某项或某些公共服务进行外包招标时,才会吸引更多的投标人,从而防止政府外包的公共服务被一小股供应商把持着,进而消除垄断。当然,对于由于优胜劣汰的过度竞争而形成的垄断,政府应对占用支配地位的服务承包商采取积极的管制措施以形成新的竞争市场。

(五)强化政府监管责任,建立担保责任

政府公共服务外包不是完全的民营化,其目的是为了有效履行公法上的给付职能,以达成特定行政目标的有效实现,或者说公共服务外包只是政府实现特定行政任务的手段。因此,政府将公共服务外包,并不代表政府对外包的公共服务不承担任何责任。政府移交的是服务项目的提供,而不是服务责任。[13](p32)政府与公共服务的消费者——社会公众之间的公共责任关系是客观存在的。政府将公共服务外包后,其直接提供公共服务的压力减轻,但监管的职责应得到加强。政府对服务承包方的监管关系到社会公众的平等权、受益权,甚至是最为基本的生存保障权。因此,政府应当对其所外包服务的服务质量进行全面监管,以保障公共服务供给的及时、公平和有效。如果政府监管不力、疏于监管,甚至出现渎职、玩忽职守等情况,则应追究其法律责任。

同时,为了有效保护社会公众的利益,还应当建立服务外包政府担保责任。一般情况下,对于政府外包出去的服务,如果由于承包方的违法或违约行为,给社会公众造成损害,应该由承包方主动承担责任或相关政府部门强制该承包方承担责任。但是,当承包方不能完全承担责任或由于某些原因无法承担责任时,作为将公共服务外包出去的政府就应当承担补充责任。

五、结语

政府公共服务外包是公共服务市场化改革中的一项重要举措,它对政府的治理结构产生了重大影响,使政府在公共服务中的角色定位发生了极大变化:政府不再是公共服务的唯一的生产者和提供者,公共服务的供给由政府单中心供给模式转向政府、企业和社会多元主体竞争合作的多中心供给模式,以发挥不同供给主体的比较优势,弥补政府公共服务供给的不足。公共服务的多中心供给并不意味着政府可以放弃或者减少公共服务的供给责任,而是履行供给责任的方式发生了变化,由直接供给变为间接保证。政府主要充当规则和制度的制定者和执行的监管者,其有义务保证社会中有足够的公共服务被提供出来并以公平的方式分配给所有公民,以实现公共服务的“最佳价值”。联合国发展计划署在一份报告中指出:“关于政府角色的讨论已经在各个国家与国际辩论中占据了中心地位”,“问题已经不再是如何削弱政府的作用,而是如何改善政府治理。”[14](p1)政府公共服务外包不仅有利于推进政府职能转变、提高公共服务的质量、降低公共服务的成本,而且还有利于缩减政府规模,减轻财政负担。与此同时,政府公共服务外包也面临着诸多风险,可以说,它是一把双刃剑。我们既不能只看到政府公共服务外包的多重价值而盲目乐观,也不能只看到政府公共服务外包的风险而迟滞不前,而应当从实际出发,寻求公平与效率的平衡,构建以政府责任为核心、以公众满意度为导向的完善的政府公共服务外包制度,以保障政府公共服务外包在有序的轨道上健康运行,更好地回应社会公众对公共服务多样化的需求,切实改善政府治理,有效达成行政目标的实现。

作者简介:杨 桦:广东外语外贸大学法学院副教授;

刘 权:北京大学法学院2010级宪法学与行政法学博士生。


注释:

①1994年,深圳市罗湖区政府率先实行环境卫生服务外包;1996年,山东省泰安市退伍军人周某以每年10800元的价格承包下该市下官村的治安,因而成为中国“治安承包”的第一人;2000年,上海率先在改革社会管理体制时提出并推行政府居家养老服务外包业务;2003年,苏州海关在辖区开展了引入中介机构外包服务、辅助海关核查核销的尝试;2003年,宁波市鄞州区五乡镇明伦村村民张伟忠经过公开竞标,以2.52万元的价格拿到了该村2003年度安全防范工作的承包权;2005年,国家税务总局将电子政务服务外包;2009年,宁波市政府颁布《宁波市政府服务外包暂行办法》;2010年,深圳福田区政府出台《关于完善政府购买服务机制的实施意见》,全面推行政府公共服务外包。

②《政府采购法》第2条规定:“本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”

③《政府采购品目分类表》中的服务包括印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车辆维护、会议、培训、物业管理等十大类服务。

④2009年,宁波市政府颁布的《宁波市政府服务外包暂行办法》规定外包的范围为社会管理、公共服务、后勤服务等技术性劳务类事务,主要涉及电子设备、网络、软件开发和维护管理、培训教育、专业技术鉴定、检验、检测、统计、论证、咨询、课题调查研究、规划编制、法规规章等文件的起草、代履行等行政执行的辅助性工作、政府法律顾问事务、居家养老等社会公共服务、公务活动的组织、服务、后勤服务等事项;2010年,深圳福田区政府出台的《关于完善政府购买服务机制的实施意见》规定政府购买服务的范围分为建设工程、社会服务、劳务派遣与保安服务、后勤支援保障、专业服务、咨询研究6大类,涉及政府建筑工程、市容保洁服务、居家养老、法律援助、劳动技能培训、物业管理、系统设备维护维修、公务住宿接待、会务、印刷、会计、各类课题研究等。

⑤如美国规范政府合同的主要法律文件包括《公共合同法》、《联邦获得物合理化法》、《联邦获得物改革法》、《联邦征购条例》等。这些法令都要求服务外包要遵循公平的程序。

⑥我国在实践中已有相应探索,如2009年成都市双流县彭镇羊坪社区把公共环境卫生管理、公共基础设施管护等项目外包给市场,并制订了服务项目评议标准和考核办法,由群众对服务人员、服务效果进行“满意度”打分。第一次得分在80分以下的,给一次整改机会,由议事会民主推选的监督小组与服务人员“谈话”;第二次扣划工程款的10%—20%;第三次直接“炒鱿鱼”,并取消第二年竞标资格。


参考文献:

  1. 参见(美)E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍等译.北京:中国人民大学出版社,2002.

  2. 周伟.公共服务合同外包:公共服务职能提供方式的变革[J].理论界,2010,(2).

  3. 孙学玉.企业型政府论[M].北京:社会科学文献出版社,2005.

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  5. 宋世明.工业化国家公共服务市场化对中国行政改革的启示[J].政治学研究,2002,(4).

  6. County of Los Angeles, Report on Contracting Policy in Los Angeles County Government, 1987.

  7. 参见范炜烽等.政府购买公民社会组织居家养老服务研究——以南京市鼓楼区为例[J].科学决策,2010,(4).

  8. Dr.Pierre Morgenrood:Partnership for Public Service.Public Sector Highlights,2008,(24) .

  9. 陶振.农村公共服务市场化:风险与防范[J].求实,2009(2)

  10. (美)唐纳德·凯特尔.权力共享:公共治理与私人市场[M].孙迎春译.北京:北京大学出版社,2009.

  11. 参见杨欣.论政府职能合同外包中的公法约束[J].法学论坛,2007,(5).

  12. Lawrence L.Martin.Selecting Service for Public—Private Competition,MIS Report 28, NO.3.1996

  13. (美)戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公营部门[M].周敦仁等译.上海:上海译文出版社,1996.

  14. United Nations Development Program. The Shrinking State. New York: U.N. Development Program,1997.

本文发表于《学术研究》2011年第4期。

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