四、珠三角一体化政策法律化的理论设想

在法治社会中，法律“是社会控制的最重要的工具”[13]，是社会治理的主要手段。但由于政策及其所调整对象的复杂、多变，政策法律化并没有统一模式可供选择。珠三角一体化政策法律化是一种具有地域特色的区域性立法，其法律化的路径、原则、主体、程序与内容必然具有其独特的个性。

（一）珠三角一体化政策法律化的路径

在我国经济快速发展的进程中，由于各种因素影响，区域发展极度不平衡，为此国家采取了所谓东部沿海新跨越，西部开发、东北振兴和中部崛起等“分类指导”的原则。而各地地缘、人缘等因素的影响使我国经济发展又呈现出局域性的特征。这样，我国就进入了一个多中心区域一体化时代。不同区域，发展层次不一，一体化政策也各不相同。在最近的将来，由全国人大及其常委会或国务院就珠三角一体化进行单独立法，或就全国区域一体化进行综合立法可能不太现实。因此，珠三角一体化政策法律化的路径应该是渐进式立法：首先由省级立法机关制定社会责任、道义责任相对较多，法律责任相当弱化，指导性规范、自愿性规范相对较多，强制性规范较少的“促进性立法”。在取得一定经验后，由省级立法机关修订为“规范性立法”。最后由全国人大及其常委会或国务院根据区域一体化发展的状况制定法律或行政法规。当然，这只是珠三角一体化政策法律化的一般路径，并不排除某些一体化政策法律化路径的特殊性。

（二）珠三角一体化政策法律化的原则

珠三角一体化政策法律化是一项社会高度关注的非常严格的工作，必须认真对待并遵循一定的原则。而遵循原则的不同则直接影响到政策法律化效果的好坏。为达到较好的法律效果，珠三角一体化政策法律化应该遵循以下原则：（1）合法原则。立法是一项非常严肃的事情。既然要将一体化政策上升为法律，那么在制定的程序和内容等方面就都应该合符有关的法律规定。当某些法律规定不符合珠三角一体化的现实需要时，也只能依照法定程序进行修改或废止，而不能搞所谓的“良性违法”。（2）可操作性原则。珠三角一体化政策涉及范围广泛，利益关系复杂，不同环节、不同领域有不同要求，立法必须具有可操作性，才能真正规范珠三角一体化中各利益主体的行为，防止各自为政的局面。因此，珠三角一体化政策的法律化应该规则明确、内容完整、要求具体、适应性大、针对性强，即切实可行。珠三角一体化政策的法律化还应体现改革开放精神，推动政府职能的转变，科学地规范行政决定：涉及多地区的事项，在意见不一致时应协商一致，以避免在执行时发生摩擦，影响到珠三角一体化法律的效果。（3）公众参与原则。公众参与原则是“大家的事应让大家同意”这一宪政原则在珠三角一体化政策法律化中的体现，是人民当家作主的必然要求，也是法律具有公正性和正义性的基本保障。在珠三角一体化政策法律化的过程中，公众参与原则要求在立法过程中要广泛听取意见，集思广益，特别要重视不同区域单元中基层政府和基层群众的意见。立法草案应提前公布，并附以立法说明，包括立法目的、立法机关、立法时间等内容，以便让不同区域单元的群众有充分的时间对珠三角一体化法律草案发表意见，以便其真正体现民意、体现区域一体化的现实需要。（4）科学原则。珠三角一体化政策是一种公共政策，“要体现科学性，应该运用公共政策的有关理论对其立法进行科学地解释。要正确把握各种关系，明确各阶层利益，合理规定调整的内容和范围。依靠先进的立法技术，实现立法的标准化，避免内容或表现形式的不一致，矛盾与冲突；避免法规的内容不明确具体，含糊不清，模棱两可，令人难以把握，总之要走科学的途径，要体现科学性。”[14]

（三）珠三角一体化政策法律化的主体与程序

珠三角一体化政策法律化的主体具有特定性。政策法律化的主体只能是立法机关，因为只有立法机关才能依法有权将政策转化为法律。在珠三角地区享有立法权的国家机关包括全国人大及其常委会，国务院及其部委，广东省级地方人大及其常委会，广东省人民政府，广州、深圳、珠海三市的人大及其常委会以及市政府。但从珠三角一体化的现实来看，由于广州、深圳、珠海三市的人大及其常委会以及市政府管辖范围所限，不宜作为珠三角一体化政策法律化的立法主体。因此，珠三角一体化政策法律化的立法主体主要是全国人大及其常委会，国务院及其部委，广东省级地方人大及其常委会和广东省人民政府。

珠三角一体化政策法律化的程序也是一种立法程序，应该遵循《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》的具体规定。根据这些法律规定，珠三角一体化政策法律化的程序可分为四个步骤：（1）立法倡议，由具有立法提案权的部门或人员提出立法倡议，原有政策方案由立法机关纳入每年年初编制的本年度的立法工作计划，列入立法程序。（2）法律草案的起草与讨论。珠三角一体化政策法律化可以由立法机关直接起草，或委托特定行政机关起草，也可以由制订机关委托专家起草“专家建议稿”。然后，起草小组在专家建议稿的基础上起草草案。讨论可以依法采取各种不同方式。如人大立法就可以采取代表小组会、代表团会议、主席团会议和全会会议讨论的方式。（3）法律草案的通过。政府立法一般是由政府常务会议审议通过，人大立法一般由全体代表或全体委员的过半数通过。（4）法律的公布。法律的公布是政策转化为立法程序的最后必要步骤。狭义的法律通过后由由国家元首公布，行政法规、地方性法规、规章由政府首长公布。

（四）珠三角一体化政策法律化的内容

虽然任何特定时期的法律都可以以工具主义的方法而被加以利用，可以为了实现特定目的而被修订和改写。[15]然而，法律毕竟是一种具有稳定性的社会规范，而且“法律必须不仅是捕捉国民也是捕捉立法者的网”[16]，因而珠三角一体化政策的法律化不得不考虑到一体化政策中的一些阶段性做法是否能够作为稳定规范加以规定。同时，珠三角一体化政策法律化实质是通过立法将珠三角一体化政策上升为一系列法律制度和法律机制。因此，珠三角一体化的法律制度和法律机制构成了珠三角一体化政策法律化的基本内容。从珠三角一体化政策现状和实践需要来看，珠三角一体化政策法律化的基本内容主要是构建区域合作沟通协调机制、区域合作信息共享机制、区域合作利益均衡机制、区域风险防范机制和区域纠纷解决机制等法律机制。

（1）区域合作沟通协调机制。沟通协调是达成区域公共意识的过程，也是区域整体利益的发现过程，是区域合作赖以存在的基础。《珠江口东岸地区紧密合作框架协议》明确规定要建立三市党政主要领导联席会议制度、三市政府工作协调机制以及专责小组协调推进机制。其他有关珠三角区域合作的政策中也有类似的规定。珠三角一体化政策法律化首先就应该将一体化中出现的行政首长联系会议制度和行政协议制度等沟通协调机制予以法律化、规范化，如规定行政首长联系会议制度的启动、协调方式，区域合作协调机构的设立与职责，以及行政协议的缔结、主要条款、法律效力、履行等。同时，通过建立引导各种商会等非政府组织为区域合作具体事项进行沟通协调的法律规范，从而构建一个多元、高效的区域合作沟通协调机制。

（2）区域合作信息共享机制。随着计算机技术的普及和信息化的发展，信息共享在世界范围内掀起一场“重塑政府”的革命。[17]而区域合作是跨地域性的，因此也更凸显区域信息共享的必要性与重要性，如《广佛肇经济圈建设合作框架协议》就明确提出要构建物流信息共享平台。其他有关珠三角区域合作的政策中也有类似规定。珠三角一体化政策法律化首先应该将信息共享规定为各地政府的法定义务，积极引导区域企事业单位参与信息共享。同时，对信息共享平台建设与使用中各地政府的权利与义务，信息收集以及信息共享平台建设与管理经费的承担等在法律上做出系统的规范，从而形成一个畅通无阻的区域合作信息共享机制。

（3）区域合作利益均衡机制。“协同治理的信任关系建立最终取决于协同主体间利益的同构性，只有利益需求一致，各个治理主体才能继续合作并有了更深的信任。”[18]而且“地方之间的自发合作主要靠利益推动，所以互惠成为实现合作的重要前提条件。”[19]珠三角区域合作是以珠三角共同利益为基础的一种多重博弈行为和连续博弈过程。只有参与其中的各区域单元都能在区域合作中获得利益，才可能出现合作博弈，否则将导致合作困难甚至出现“囚徒困境”[20]。因此，珠三角一体化政策法律化首先应该构建一个“存量不变、增量分享”、“贡献与利益相适应”等原则之上的利益分享机制。其次，珠三角一体化政策法律化应该对区域合作利益补偿原则、补偿主体、补偿对象、补偿依据、补偿标准、补偿办法、补偿资金来源与管理等做出具体的法律规定，以建立规范的利益补偿机制。同时，要对区域合作过程中公众参与等利益表达渠道进行规范，以建立良善互动的利益协调机制。这样，一个利益共享、互利互惠的区域合作利益均衡机制就将形成。

（4）区域政府间纠纷解决机制。在区域合作中，政府间难免会产生各种各样的纠纷。有了纠纷如果不能够得到妥善解决，那区域合作的成果将可能付诸东流。在“司法解决机制和仲裁解决机制因缺乏相关的宪法依据和法律依据，并不具有现实可能性”[21]的情况下，珠三角一体化政策法律化首先应该通过立法明确规定政府间的约定义务是一种法定义务，从而构建一个有效的事前责任调控解决机制以防患于未然。同时，珠三角一体化政策法律化应该对政府间纠纷的协商解决和上级行政机关解决的程序问题做出明确规定，从而构建一个以区域整体利益为价值追求的有序的政府间纠纷解决机制。

本文发表于《暨南学报》2012年第5期