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区域经济一体化中地方立法协调的模式及前景*

时间:[2013-07-18]  来源:  作者:陈 俊  点击数:

区域经济一体化中地方立法协调的模式及前景*

陈 俊*

一、区域经济一体化与区域地方立法协调的现状

(一)区域经济一体化呼唤地方立法协调

从全球范围看,区域经济一体化是世界经济发展的必然结果,并且随着经济全球化的推进而不断发展和升级。进入21世纪,区域经济一体化发展延续了上个世纪90年代以来的迅猛发展态势,持续向前推进。

在中国,区域经济一体化发展伴随经济全球化的浪潮而不断前行。步入21世纪,随着长三角率先发展、西部大开发、振兴东北地区、促进中部地区崛起等国家战略的多点开展,我国区域经济一体化进程高歌猛进,蔚为壮观。

一方面,当前我国各区域的经济一体化发展势头强劲,前景喜人;另一方面,区域经济一体化发展也存在不协调的问题。例如,同一区域内的各地行政区相互分割,以自我为中心、实行地方保护的“行政区经济”大行其道。伴随“行政区经济”的存在和发展,层出不穷、形形色色的地方保护主义现象,愈演愈烈,大大增加了区域经济一体化的交易成本,给区域的协调发展带来了巨大的阻力。

而要改变多年来“行政区经济”画地为牢之积弊,推动区域内彼此分割的各地市场间的优化整合,促进区域经济一体化发展中市场诸要素的合理流动,就需要推动解决“行政区经济”背后的制度壁垒问题。

长期以来,“行政区经济”带来的问题及弊端,很多情况下是制度(包括地方立法制度)壁垒带来的。为此,需要关注区域经济一体化发展的制度冲突,发挥区域地方立法协调的积极作用。特别是,“当不同改革涉及的利益出现一定矛盾时,立法者的价值选择应当兼顾平衡利益分配所涉及的各个方面。尽管其中应当有轻重、主次、先后之别,但都应对各种利益给予合理的兼顾和平衡。”[①]秉持这一价值选择和利益兼顾的指导,区域地方立法应有望发挥积极作用,促进区域经济一体化发展。

下文主要聚焦我国大陆范围跨省域的区域和一个省域范围内跨较大的市的区域,对区域地方立法协调作出探讨。因为,根据我国宪法、立法法等法律的规定,通常只有大陆范围各省、自治区、直辖市、省会城市、经济特区所在地的市、曾经经国务院批准的较大的市这些地方的人大及其常委会和地方人民政府,才有地方立法权。因此,也只有这些地方的人大和政府,才能真正行使地方立法权开展区域地方立法协调活动。

另外,从区域经济发展的趋势看,“目前,市场准入和就业门槛较高,企业和个人办事难、成本高的问题比较突出。同时,为避免重复投资和无序竞争,强调要加强土地使用、能源消耗、污染排放等管理,发挥法律法规、发展规划、产业政策的约束和引导作用。”[②]

(二)区域地方立法协调的现状

目前,我国各区域在推进经济一体化中开展的地方立法协调,有先有后,参差不齐,整体上尚处于初级阶段。即便是区域经济一体化走在前列的区域,比如长三角、珠三角、东北三省,其地方立法协调也仍然需要大力加强。

基于我国区域地方立法协调整体较为薄弱的现状,国家层面的相关指导意见提出了加强区域地方立法协调的要求。例如,《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》要求:“着力构建规范透明的法制环境……加强区域立法工作的合作与协调,形成区域相对统一的法制环境。”该指导意见对长三角经济一体化中的地方立法协调具有指导作用,对其他区域的地方立法协调,也具有参考价值。

我国区域经济一体化进程中的地方立法协调,整体上尚处初级阶段。这与我国推行区域经济一体化国家战略整体上也处于初级阶段,是相关的;与地方立法协调起步较晚,是相关的;与地方立法协调面临的诸多障碍和困难(例如地方保护主义、地方各自为政)也有关;这就需要各方共同努力,创造有利条件,解决制度冲突问题,推进立法协调,促进区域发展。

二、区域经济一体化中地方立法协调的模式及软法协调

我国区域经济一体化的发展是否顺畅,与区域内各地的地方立法是否协调,是直接相关的。因此,为促进区域经济一体化发展,经常性地开展区域地方立法协调,应成为一常规之举。而要加强区域地方立法协调,形成相对统一、和谐有序的法制保障环境,就需要合理选择区域地方立法协调的模式。

从国内外现有立法协调模式看,大致包括两种立法协调模式:紧密型区域地方立法协调模式和松散型区域地方立法协调模式。前一模式对区域内各地立法的趋同性和共同性要求较高,而后一模式在较复杂的协调环境下更能发挥作用。

从我国区域立法协调的实践探索看,在区域地方立法协调上先行的地区,松散型区域地方立法协调模式渐成主流模式。例如,从东北三省政府间的立法协调看,虽然有较浓厚的紧密型特点,但在实际操作中仍以松散型为其主导模式。

从立法协调的复杂程度看,国内一些区域今后开展的地方立法协调,比东北三省政府间的立法协调要复杂一些。例如,长三角区域两省一市的立法协调,就不仅限于三地政府间的立法协调,也包括三地人大间的立法协调,还包括不同层级的地方立法协调,情况就比较复杂。

因此,国内区域经济一体化中的地方立法协调模式,在初期阶段,原则上以松散型立法协调模式为好,也相对可行。并且,从现实条件看,某一区域内的各地互不隶属,各地都有各自的地情,松散型立法协调也不致于抹杀各地立法的地方特色。而“对地方立法来说,很重要的便是使地方立法体现地方特色。”[③]

当然,在区域经济一体化发展到一定阶段以后,有了相应的立法协调的积累和经验,那么在区域立法协调中采用紧密型区域地方立法协调模式,也是可以选择的。

目前,在松散型协调模式成为主流协调模式的情景下,“软法”的协调不可替代。“软法”是相较“硬法”而言的。在区域经济一体化中开展地方立法协调,除了要关注运用国家强制力保证实施的地方立法规范即“硬法”的协调;也要关注“那些旨在描述法律事实或者具有宣示性、号召性、鼓励性、促进性、协商性、指导性的条款,其逻辑结构不够完整,没有运用国家强制力保证实施的‘软法’。”[④]

“软法”虽软,但在松散型地方立法协调模式下恰能发挥很大的作用。因为,“法律作为一种社会关系的调节器,应当根据不同社会关系秩序化的难易程度来选择不同刚性程度的法去规范调整,否则会造成法治资源的浪费。”[⑤]这也因为,“我们不能认为只有国家法确定的这些规则、原则是‘法’,而明确这些规则、原则具体内容的社会法、软法就不是法。”[⑥]

协调模式往往在各种样本中得到体现。松散型地方立法协调模式,以及该模式中“软法”协调的存在与表现,在长三角、珠三角、东北三省等区域的地方立法协调中应运而生,呈现出各具特色的样本。

在这些样本中,“软法”协调与“硬法”协调并行不悖,相辅相成,各有其用,共同促进了区域经济一体化的发展。

三、区域经济一体化中地方立法协调的样本及前景

(一)长三角区域地方立法协调样本及前景

1.长三角区域经济一体化发展及其前瞻

《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》明确:“长江三角洲地区包括上海市、江苏省和浙江省。进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展,有利于推进区域经济一体化,提高自主创新能力和整体经济素质;有利于增强对中西部地区的辐射带动作用,推动全国区域协调发展。” 我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要也提出:“推进长江三角洲区域经济一体化发展。”[⑦]

目前,包括整个上海市、江苏省和浙江省两省一市在内的长江三角洲,区域经济一体化持续推进,经济总量不断增长,经济实力不断壮大。“2012年,长江三角洲核心区16城市GDP总量逼近9万亿元,其中,除上海、苏州较早迈入GDP“万亿俱乐部”外,6个城市GDP总量超过5000亿元。2012年度长三角地区GDP总量达到89951亿元,经济总量占全国的17.3%。”[⑧]

近些年,长三角区域经济一体化取得了显著成绩,成为我国综合实力最强的区域。“目前,长三角区域经济一体化的发展,基本实现了市场相通、体制相融、资源共享、交通共连、人才互通、产业互补,带动了我国东部地区和长江流域的发展,辐射我国中西部地区和东北老工业基地,为全国改革开放和现代化建设做出了重要贡献。”[⑨]

作为我国经济发展的重要“增长极”之一,做大长三角区域的经济一体化,对于促进长江流域乃至全国的发展,都具有十分重要的战略意义与价值。

2.长三角区域地方立法协调样本及前景

从长三角区域地方立法协调的实践探索看,在协调模式上采用的是松散型区域地方立法协调模式。这样做,很大程度上是因为,长三角两省一市间需要参与立法协调的主体在数量上比较多,而且各地立法主体互不隶属,管辖的地域不同,情况也较复杂。因此,松散型立法协调模式在较复杂的协调环境下更为可行,更切实际。

立足于松散型协调模式的长三角立法协调样本,呈现出以下几个特点:

一是立法协调涉及诸多立法主体,层次不一,情况复杂。

在长三角两省一市的行政区划内,特别是在江苏省和浙江省省域区划范围内,存在着南京市、无锡市、苏州市、徐州市、杭州市、宁波市这些较大的市的地方人大及其常委会和地方人民政府,它们与江苏省、浙江省省级的人大及其常委会和省级人民政府一道,共同构成长三角区域的地方立法主体。倘若这些位阶和层次不一的地方立法主体一起参与地方立法协调,其情况的复杂性和需要协调的难度是可想而知的。

二是立法协调服务于“政府引导、企业主体、社会参与”的长三角区域合作新格局。

长三角区域合作一直在探索,近些年逐渐明确了区域合作新格局。即增强区域合作活力,努力形成“政府引导、企业主体、社会参与”的长三角区域合作新格局。因此,在“十二五”期间乃至往后,长三角区域地方立法协调,应服务于“政府引导、企业主体、社会参与”的长三角区域合作新格局。

三是立法协调除了重视以国家强制力保证实施的“硬法”的协调,还重视“软法”的协调。

在长三角立法协调探索中,比较重视宣示性、指导性的立法规范的协调,即关注“那些旨在描述法律事实或者具有宣示性、号召性、鼓励性、促进性、协商性、指导性的条款,其逻辑结构不够完整,没有运用国家强制力保证实施的‘软法’。”[⑩]

从功能上看,带有宣示性、指导性的“软法”规范,通过价值弘扬、理念引领、原则统一等功能发挥自身的作用,在促进区域地方立法协调方面,发挥着独到的作用。

在长三角,“软法”规范的协调,以长三角区域各地政府部门之间缔结的行政协议为常见表现形式。

行政协议是政府及其部门负责人通过联席会议所达成的一种结果。长三角的行政协议主要涉及交通、旅游、工商管理、信用建设、人才开发、创新体系、标准化服务以及环境保护等领域,具体形式表现为“宣言”、“声明”、“意见(向)书”或“协议”,譬如《长江三角洲旅游城市合作宣言》、《长三角道路运输合作和一体化协议》、《关于以筹办“世博会”为契机,加快长江三角洲城市联动发展的意见》等。

长三角区域经济一体化进程中所达成的行政协议共识,是一种以尊重各方意愿为前提而达成的共识,对长三角区域的一体化发展起到了很好的作用,并对其他区域的法制协调产生了示范作用。

今后,需要继续探索长三角区域“软法”规范的协调,发挥其辅助“硬法”协调的独到作用,并行不悖地推进区域一体化发展,其前景是令人鼓舞和值得期待的。

(二)珠三角区域地方立法协调样本及前景

1.珠三角区域经济一体化发展及其前瞻

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出,“推进珠江三角洲地区区域经济一体化发展。”[11]

“广东珠三角地区包括广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、江门、惠州、肇庆9个城市,面积约4万平方公里,人口4200万,经济总量约占全国10%。”[12]近些年,珠江三角洲地区经济一体化发展势头迅猛,经济总量不断增长,占到了全国的十分之一,在全国的影响不断扩大。

推进珠江三角洲区域经济一体化是《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》提出的战略要求,也是近几年广东省委省政府着重推进的一项重要工作,在探索中取得了令人瞩目的阶段性成果。

在大力推进珠三角经济一体化的基础上,近年来,广东省政府专门在实施 《珠江三角洲地区改革发展规划纲要 (2008-2020年)》领导小组框架下成立五个分别由三位副省长担任组长的规划专责工作组,以扎实推进珠三角地区环境保护、基础设施建设、城乡规划、产业布局和基本公共服务等一体化规划的实施工作,全面加快珠三角区域经济一体化的步伐。

前瞻地看,珠三角区域经济一体化发展,对内需要加快珠三角9个城市的经济一体化,对外需要加强与香港、澳门的区域经济合作,并且需要通过立法手段促进和协调区域经济一体化的发展。

2.珠三角区域地方立法协调之样本及前景

珠三角区域经济一体化的发展,与良好的立法保障息息相关。近年来,调整珠三角经济一体化发展的立法,积极发挥着法律制度的引导、规范、促进、保障作用。从珠三角区域地方立法协调的实践探索看,该样本呈现出以下几个特点:

一是专门出台《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》,以地方立法的方式,保障珠三角一体化发展这一国家战略的顺利实施和推进。

《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》虽已成为国家战略,但该《规划纲要》并没有法律强制力。如果没有地方立法保障,《规划纲要》的实施将会受制。为此,广东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十七次会议于2011年7月29日通过《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》,该《条例》自2011年9月1日起施行。

二是着力构建“软硬兼施”的立法协调机制。

随着《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》国家战略的出台,在推进珠三角经济一体化发展进程中,广东省和珠三角各地注重构建“硬法”协调和“软法”协调并行的立法协调机制。

比如,《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》在组织协调、法制协调、争议处理、信息共享等机制问题上作出了明确。该《条例》规定,地方性法规和政府规章的制定机关应当根据实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》的需要,及时制定、修改或者废止有关地方性法规和政府规章。该《条例》还对制定单独适用于珠三角地区的地方性法规和政府规章作出了规定。

三是在重要和关键领域的一体化建设中,“软法协调”发挥了指引方向作用。

在珠三角区域经济一体化发展的现有基础上,广东省对珠三角地区基础设施建设、产业布局、城市规划、环境保护、基本公共服务等重要和关键领域的一体化方面,提出建设要求。在这些方面,“软法协调”将积极发挥指引方向的作用。

四是面向港澳谋划立法协调,推进“大珠三角”经济一体化。

发端于20世纪80年代的粤港澳经济一体化架构,是全球经济一体化的催生之物。此后,为将社会资源在更大范围内配置,广东省成立了包括深圳、珠海两特区在内的珠江三角洲经济区,其发展目标是要联结紧临之港澳,共建大珠江三角洲经济区。

为此,珠三角立法协调样本的一个特殊之处是还要面向港澳谋划立法协调,推进“大珠三角”经济一体化发展。从协调的切入点看,《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》明确了广东省政府在推动与香港、澳门多方合作的职能定位和具体合作领域,加上已有的《粤港合作框架协议》、《粤澳合作框架协议》,珠三角立法协调的领域,应服务于《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》的具体落实,并推进CEPA协议、《粤港合作框架协议》、《粤澳合作框架协议》走向深入。

而面向港澳的区域地方立法协调,“软法协调”的兼容和灵活作用将不可替代,其前景也很令人期待。

(三)东北三省地方立法协调样本及前景

1.东北三省区域经济一体化发展及其前瞻

从历史上看,东北三省(辽宁、吉林、黑龙江)山水相连、文化相通、人缘相亲,经济互补性强,彼此间合作由来已久,富有成效。随着振兴东北国家战略的出台,东北的区域经济得到了振兴,区域经济一体化得到了加快发展。

从全球范围看,东北三省的经济一体化发展是经济全球化之大势所趋,对加强我国在东北亚区域合作中的地位、扩大与周边国家的经济技术合作,具有重要作用。从国内看,东北三省的区域经济一体化发展,对于优化区域资源配置、促进区域产业结构调整升级,对于增强区域整体竞争力、实现区域协调发展和互利共赢,也具有重要意义。

近些年,随着国务院《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》的实施,东北三省的经济一体化发展步入了快车道。

除了东北三省跨省域的经济一体化发展战略,东北三省还有一些一省范围内跨地区的经济一体化发展战略。例如,我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲明确提出,“重点推进辽宁沿海经济带和沈阳经济区、长吉图经济区、哈大齐和牡绥地区等区域发展。”[13]以沈阳经济区为例。“沈阳经济区由沈阳、鞍山、抚顺、本溪、营口、阜新、辽阳、铁岭八个城市组成,区域面积7.5万平方公里,总人口2359万人,城市化率65%,是全国建立最早、规模最大、门类齐全、配套完整的重要装备制造业和原材料工业基地,也是全国城市化水平最高、综合交通运输体系最发达的地区之一。”[14]

综上,不管是东北三省跨省域的区域经济一体化战略推进,还是一省范围内的区域经济一体化推进,都需要区域内各层次地方立法的协调配合,以此促进和保障区域经济一体化走向深化。

2.东北三省区域地方立法协调之样本及前景

东北三省在推进区域经济一体化进程中开展的地方立法协调探索,有自身的样本特色,集中呈现出以下特点:

一是立法协调以东北三省省级政府间的立法协调为主,以此带动东北三省的经济一体化发展,推进东北振兴国家战略的贯彻实施。

例如,2006年7月,辽宁、吉林、黑龙江三省签订了政府立法协作框架协议。这是我国首个省级区域间的立法协作协议。该协议旨在通过整合三省立法力量,降低立法成本,实现资源共享,促进区域经济一体化发展。

二是东北三省地方立法协调确定了若干具体领域的协调事项。

近几年,辽宁、吉林、黑龙江三省开展了以下几个具体领域的立法协调:鼓励和保障非公有制经济发展方面的立法协调;诚信方面的立法协调;突发公共事件应急处理方面的立法协调;国家机构和编制管理方面的立法协调;行政执法监督方面的立法协调。。

三是东北三省的地方立法协调根据不同项目采取三种协作方式,在方式选择上较为灵活。

三种方式包括:对于政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目,三省将成立联合工作组;对于共性的立法项目,由一省牵头组织起草,其他两省予以配合;对于其他项目,由各省独立立法,而结果由三省共享。以上这三种方式分别被概括为紧密型、半紧密型和分散型的协作。[15]

在三种地方立法协调方式中,后两者其实就是松散型的地方立法协调模式,即便是东北三省政府间紧密型的立法协调方式,在实际操作中仍呈现出松散型的运作特点。因此,“软法协调”的作用客观存在,其发挥功用的前景值得期待。

(四)中部崛起战略中的区域地方立法协调样本及前景

促进中部地区崛起,是近些年来重要的国家战略。中部地区包括山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西、六个相邻省份,地处中国内陆腹地,承东启西、连南接北。中部地区依靠全国10.7%的土地,承载全国28.1%的人口,创造了全国19.5%的GDP,是中国的人口大区、经济腹地和重要市场,在中国地域分工中扮演着重要角色。促进中部地区崛起,是提高我国竞争力的战略举措,是东西融合、南北对接,推动区域经济发展的战略布局。

近些年来,中部地区各地的崛起和发展,为区域经济一体化发展打下了良好基础。但是,令人担忧的是:中部六省行政分割较严重,发展战略各自为政、缺乏整体性,产业同质性较强,区域协调性较差,区域间进行的地方保护和不正当竞争要多于区域间合作的开展。

整体上,中部六省仍然是一个较松散的区域联合体。正如武汉市市长指出的,“目前,加快城市群发展的主要障碍在于:促进要素合理流动的制度环境和市场体系有待完善,产业联动不够,城市群内基础设施不完善、有效配套和衔接不够,公共服务对接不够紧密,资源共享程度还不够高等。建议推进产业大对接、交通大联网、市场大统一、创新大驱动、生态大保护、公共资源大共享、城镇化改革大试验,破除地方保护主义等制度壁垒,推进区域市场一体化。”[16]

因此,中部地区要形成区域协调发展机制,实现中部经济一体化,尚需付诸一系列努力。从现状看,中部六省之间的区域经济一体化合作仍然停留在较低较浅的层次,合作规模也较小,且缺乏实质性合作。

相较长三角、珠三角、东北三省,中部区域经济一体化进程较为滞后。因此,受制于中部区域经济一体化初级阶段的发展现状,中部区域各省的地方立法协调也相对滞后,其样本特点,更多的是停留在区域各地政府间的协商层面,已签订的区域合作协议为数居多的是宣言性、方向性的合作框架。

基于此,为了促进中部地区经济一体化发展,中部六省的区域地方立法协调需积极开展起来,做出初步的机制构建,为中部区域经济一体化发展提供地方立法的合力支持。

从区域地方立法协调前景看,目前中部六省已在推动建立日常的协调沟通制度,为协调处理区域合作中的具体问题作积极准备。可以说,“软法”协调在当前的中部区域地方立法协调中将发挥重要作用,同时也为“硬法”协调提供了有利的条件。

结 语

综上,近些年来,长江三角洲、珠江三角洲和东北三省等区域通过地方立法协调所推进的区域经济一体化发展,使我们有信心对区域地方立法协调作出前景展望:

各区域积极探索适宜的地方立法协调模式,展现了各具特色的地方立法协调样本,松散型区域地方立法协调模式渐成主流模式;在该模式下,“软法”协调与“硬法”协调并行不悖,相辅相成,各显其用,其前景令人鼓舞,值得期待。


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