民族地区基层法治的蜕变与振兴

发布时间:2020年11月07日 12:20 作者:彭振 编辑:骆雪妮 审核: 来源:

摘要 历史的经验表明,中国民族地区基层治理处于不断变化和探索的过程,经历了从传统到现代化的历史进程,而法治则是民族地区基层善治的必然选择。民族地区基层法治经历了不同的发展阶段,并取得了巨大成就,逐渐实现了基层法治的蜕变与振兴。当前,民族地区基层法治体系基本形成,基层法治文化实现转型,“送法下乡”推进民族地区乡村司法完善,基层少数民族权益法治保障不断提升。进入新时代,要继续坚持党的统一领导,依法发展民族区域自治制度,完善民族地区“三治合一”乡村治理体系,加强民族地区基层司法改革,实现民族地区基层法治的振兴,为乡村振兴提供保障,推进国家治理现代化。  

关键词 民族地区基层法治蜕变乡村振兴

英文摘要 Historical experience shows that the grass-roots governance in ethnic areas in China is in a process of constant change and exploration, and has gone through a historical process from tradition to modernization, while the rule of law is the inevitable choice for good governance at the grass-roots level in ethnic areas. The grass-roots rule of law in ethnic areas has gone through different stages of development and made great achievements, gradually realizing the transformation and revitalization of the grassroots rule of law. At present, the grass-roots rule of law system in ethnic areas has basically formed, the grass-roots rule of law culture has realized transformation, “sending the law to the countryside” has promoted the improvement of rural judicial system in ethnic areas, and the legal protection of the rights and interests of ethnic minorities at the grass-roots level has been continuously improved. In the new era, we should continue to adhere to the unified leadership of the party, develop the system of regional ethnic autonomy in accordance with the law, improve the rural governance system of “three governance in one” in ethnic areas, strengthen the judicial reform at the grass-roots level in ethnic areas, realize the revitalization of the rule of law at the grass-roots level in ethnic areas, improve the protection for rural revitalization, and promote the modernization of national governance.  

英文关键词 ethnic areas; grassroots; rule of law; transformation; rural revitalization  

 

  民族地区基层善治离不开法治建设的发展与进步。民族地区基层法治作为社会治理的重要途径,无论是参与的主体还是治理的方式,都具有多样性、特殊性特征,是基层治理体系和治理能力现代化的重要保障。关于这一问题,国内外已有一些研究。费孝通先生分析了乡土中国的礼治秩序和无为政治{1};苏力等研究了乡土社会的法治情况{2};高其才认为民族习惯法在乡村治理中仍有重要作用{3};吴大华认为要加强农村承包地和宅基地“三权分置”的研究与实践{4};宋才发认为要推动国家治理重心向农村基层下移{5},等等。民族地区基层社会的法治已积累了丰富的实践经验,并形成了具有中国特色、符合中华民族多元一体格局、能够促进民族团结、稳定发展的基层法治模式,实现了民族地区基层法治的振兴,为全面推进乡村振兴保驾护航,为世界贡献了中国智慧和中国经验。本文梳理了民族地区基层法治的差异和变化,总结了民族地区基层法治的成就,并提出了新时代发展的趋势和走向,以期构建新时代民族地区完善的基层法治体系,不断发展民族区域自治制度、实现民族地区基层社会法治现代化。

  一、历史维度:从传统到现代化

  (一)中国民族地区基层治理处于不断变化和探索的过程

  中国是一个国土面积较大、行政区划层次较多的国家,“自秦汉以来,中国就是一个统一的多民族国家,秦和汉这两个中央集权的封建国家,都是由多民族组成的。如汉朝统治下的民族就有汉、匈奴、东胡、羌、西胡、鲜卑等”{6}。但在很长一段时间内,由于科技、交通、社会发展等因素,中央对于地方的治理重心只能集中在城镇一级,“天高皇帝远”使得社会的基层治理处于国家治理的神经末梢,在乡村一级的治理能力和水平则较为薄弱,而对于民族地区的基层治理则更加是“鞭长莫及”。这一缺陷在历史上成为了国家内部分裂和朝代更迭的重要因素。譬如,明清时期西南民族地区的土司制度,尽管其产生的重要原因之一是中央王朝对少数民族的招抚,但很大程度上也表现出国家在基层治理的弱化,这一制度也导致了中央王朝对许多民族地区基层治理的空白,直到“改土归流”后才有所缓解,导致许多民族地区逐渐形成了“自成体系”的社会治理模式,这种模式往往代替了中央王朝的法令和规定,延续至今并仍然影响着该地区的社会生活。“当然这并不意味着某种‘真空秩序’的存在,结果是在国家法所不及的地方,生长出另一种秩序和法律”{7}由于这些特殊的民族文化基因,在民族地区的基层治理过程中,人们已经习惯通过一些被称之为“少数民族习惯法”或者“礼”的社会公认的行为规范来调整社会关系。譬如,明代位于湖南的苗人就约定:“凡要约,无文书,刊寸木判以为信,争讼不入官府,即入亦不得以律例科之。推其属之公正善言语者,号曰行头,以讲曲直”{8},以调整本族内部社会秩序。中国最后一个封建王朝清朝被推翻后,中国社会发生了历史性变革,社会法治总体不断进步,民族地区基层社会也发生了巨大变化。但这时的中国仍处于社会动荡、战争频发的时期,统治阶段的主要精力集中在维护和稳固国家政权上,民族地区基层社会治理仍然得不到相应的重视,基层百姓仍处于生活水平较低、法治保障不健全的状况。1911年辛亥革命推翻了中国最后一个封建王朝后,孙中山于1912年就任中华民国临时大总统并主持制定《中华民国临时约法》,规定中华民国各族人民,无种族、阶级、宗教之区别,一律平等。但由于时间过短,一些立法内容还没有来得及付诸实施,就被篡夺了革命果实。从此时至1927年4月南京政府成立,15年间军阀混战、边疆民族危机,北洋政府为了稳固统治地位,也制定了一些民族法律,如1912年的《蒙藏事务局官制》《蒙古待遇条例》等。但这些法律主要是针对蒙古、藏、满族的优抚、官制等政治方面的立法,对民族地区基层治理带来积极影响微乎其微。而南京政府则将民族差别当成宗教差别,认为中华民族是多数宗教融合而成的,加之随后爆发的抗日战争和解放战争,使得南京政府无暇顾及民族地区基层治理。但这一时期,中央对于民族地区基层治理的缺失和中国革命的浪潮,却并没有给民族地区基层社会治理和秩序带来巨大影响,这主要是因为这些地区长期形成的、较为封闭的内部秩序治理体系依然发挥着作用。对于他们来说,也许只有四季的转换,而不是时代的更替。

  (二)法治是民族地区基层善治的必然选择

  由于战乱、经济社会发展滞后、文化、宗教等因素,民族地区基层社会治理相对落后。在很长一段时间里,这一地区的基层社会治理往往依靠民族习惯和行会规约、宗族家谱、宗教信仰、神判、巫蛊等方式来维持。譬如,西藏在很长一段时间内处于农奴社会,基层社会也依靠宗教来治理,农奴没有基本的人身自由和权利,宗教完全控制了人们的社会生活秩序。又譬如,西南地区的瑶族、侗族乡村社会则长期以“瑶族石牌”“侗族侗款”来维护社会秩序、解决日常纠纷,这些习惯在一定程度上代替了国家制定法,瑶族社会成为了“瑶还瑶,朝还朝”的“化外”之地,但他们并不是“无法无天”,只是这里的“法”是人们内心的习惯和礼教,而不是国家制定的那些文本而已。因此,民族地区基层社会应当如何治理,成为了历代政权都需要面对的重要问题。中华人民共和国成立前,中国共产党开始在苏区探索和实施一些民族政策,以帮助少数民族发展经济、文化、教育事业。譬如,在1931年11月《中华苏维埃共和国宪法大纲》中提出反对大汉族主义和狭隘民族主义、坚持各民族一律平等、尊重和发展少数民族语言文字。1935年12月毛泽东发布的《中华苏维埃中央政府对内蒙古人民宣言》中提出少数民族有保持和改革风俗习惯的自由,少数民族有宗教信仰自由,等等。1947年,内蒙古自治区成立标志着中国民族区域自治翻开了新的一页。这些都为日后民族地区基层法治建设奠定了坚实的基础。民族地区基层社会逐渐由一个“礼治”为主的社会转变为法治社会,尽管还有许多地区的百姓并没有接受新的司法制度,对传统纠纷解决机制也深信不疑,有的甚至排斥通过国家法律解决问题的方式,但随着百姓对法治文化的逐渐认同,加之新思想、新制度所带来的公平、公正的事实效应,民族地区基层法治成为社会治理的主流,实现了从传统到现代的法治模式转型。事实证明,民族地区基层社会只有依法治理,才能有效的解决和平衡各项利益冲突,才能真正实现民族平等、社会稳定。

  (三)中华人民共和国成立后民族地区基层法治取得巨大进步

  中华人民共和国成立后,实行和完善了民族区域自治制度,赋予了民族自治地方自治权,促进民族地区基层社会快速发展。民族地区基层社会的政治体制、社会结构等都发生了巨大变化,基层治理处于不断完善的过程中。这一时期,民族地区基层法治表现出以下特征:1.民族地区基层社会治理模式实现逐步过渡。许多陈旧、封建、传统的社会治理模式逐渐被取代,一些不符合社会主流价值的民族习惯和村规民约被慢慢淘汰。新的基层治理更加强调党的领导、依法治理和促进社会发展。譬如,藏区长期以来形成的解决杀人、伤害纠纷事件的习俗“赔命价”等习惯法被国家制定法的相应惩处所取代。又譬如,解放前广西大瑶山瑶族各支系之间存在事实上的不平等现象,严重影响了获得解放后的各族群众生产发展及团结,解放后通过确立《大瑶山团结公约》,改善了瑶族内部及其各族间的关系,如遇有违反公约的纠纷,双方能以礼相待,协商解决,促进了民族团结和生产力的解放,瑶族地区基层治理翻开了新的一页。2.依法确立了平等、统一、自治、团结的民族观,依法指导民族地区基层治理。中华人民共和国成立初期,毛泽东就提出的以民族平等、自治和国家统一为基本原则来解决国内的民族问题,1949年通过的《共同纲领》则提出我国应当是单一制的多民族国家,并确定了民族区域自治制度作为我国的民族政策。1952年通过的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》,为在全国范围内实施民族区域自治奠定了立法和实施的基本规范。1954年的《中华人民共和国宪法》进一步明确了民族区域自治制度,将民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级,并以民族乡为补充。3.因地制宜,基层治理形式灵活多样。首先是根据不同的民族聚居情况划分少数民族自治地方,实现民族自治。譬如,通过民族识别工作,将壮族聚居地广西设立为壮族自治区,又将区内苗族、瑶族、侗族等少数民族聚居地划分为12个少数民族自治县,充分实现少数民族自治权。其次是通过民族事务管理系统调处民族纠纷,譬如,在云南少数民族地区,由于民族关系复杂,当地民族工作队和驻军部队积极开展工作,化解纠纷,促进民族和谐团结,仅1950年—1953年就处理民族矛盾数百件{9}

  (四)改革开放后民族地区基层法治实现跨越发展

  1978年改革开放后,国家把民主法制建设提到了一个崭新的高度,民族地区基层社会事务治理也不断向法治现代化迈进。主要有如下特征:1.继续坚持党统一领导下的自治。改革开放以后,民族地区基层坚持与党中央保持一致,忠实履行中央的各项民族政策和制度,发挥着重要的领导和指引作用,特别是党组织在民族地区基层社会的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会协调能力得到不断增强。民族自治和村民自治不断完善,实现了少数民族权益的保障,创新了乡村治理的模式。譬如,1980年广西宜州市合寨村为了更好地管理好农村经济、社会事务,实现生产有序发展、社会安定团结,自发选举产生村民自治组织,并命名为“村民委员会”,同时订立了《村规民约》,依照规约进行村级事务管理,实现党领导下村民自治的新路子,这一经验成效显著并迅速在全国范围内推广,1982年《宪法》依法明确了村民委员会“基层群众性自治组织”的性质和地位。1998年又通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》,将这一经验进一步确认。2.实现了“从法礼混合到法礼融合”{10}。民族地区基层法治水平不断提升,百姓的法治意识不断提升,办事依法、遇事找法的氛围越来越浓。一些不文明、残忍的民族习惯法逐渐被社会淘汰,国家制定法与习惯法之间从混合变成了融合,一些好的习惯法甚至被国家法吸收,形成了以国家法和习惯法并存的模式。党的十八大以来,确立了“依法治国和以德治国相结合,推进多层次多领域依法治理,健全依法维权和化解纠纷机制”的法治方针[1],中共十九大提出“实施乡村振兴战略、健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[2]。民族地区基层法治建设水平和能力正不断向现代化迈进。3.基层司法在改革中不断完善。民族地区基层群众法治环境不断完善,司法人员数量和质量不断提升,基层普法、法律援助、社区矫正等制度不断完善,为解决社会矛盾、促进社会稳定提供了保障,多元化纠纷解决机制逐渐形成。譬如,广西南宁市五塘人民法庭近年来积极探索“族老调解法”,通过邀请当地有威望的“族老”加入到纠纷的调解中,提高矛盾纠纷的调解率。改革开放后的民族地区基层法治建设,逐步实现了基层事务的全方位依法治理,初步形成了较为完善的基层法治体系,基层社会呈现出民族团结、和谐稳定的发展局面。

  历史发展的经验充分说明,民族地区基层社会治理水平是不断发展和完善的,这种进步的潮流是不会受到政治、文化等因素的影响,是一个从传统走向现代化的进程。实践证明,只有符合中国国情和各民族同胞切身利益的制度,才能在社会发展的进程中得以保留,只有不断总结经验和改革创新,才能创设出符合社会进步、为群众广泛接受的基层治理模式,最终实现基层善治,促进社会进步发展。

  二、蜕变:实践突破和制度创新

  (一)民族地区基层法治体系基本形成

  民族地区基层法治实现了从较为单一的打击社会犯罪、解决民间纠纷扩大到社会治理的各个方面,形成了全方位的基层社会法治保障体系:

    1.完善基层经济建设法治保障体系。由于自然条件等客观因素,民族地区基层经济发展增速仍然较慢。近年来民族地区加大了发展力度,经济发展成绩喜人,并建立了较为完善的经济法治保障体系。其中较为突出的就是依法促进民族地区脱贫攻坚。中国的民族地区大多数属于自然条件较差、基础设施建设较薄弱、教育文化等方面相对落后的地区,是我国深度贫困的集中地带。据相关统计数据显示:“民族八省区生产总值由1978年的324亿元增至2017年的84899亿元;贫困人口从2010年的5040万下降到2017年的1032万,累计减贫4008万人,贫困发生率从34.5%下降到6.9%”[3]。为了依法保障民族地区乡村扶贫各环节,国家和地方分别从教育、特色产业、易地搬迁、就业、社会保障等多方面进行立法,确保精准扶贫有法可依、依法进行。譬如,2016年广西区政府出台的《广西壮族自治区鼓励易地扶贫搬迁差异化补偿办法》规定,贫困户家庭自愿退出宅基地且今后不再申请安排宅基地的,对退出的宅基地法定面积范围内给予一定的经济补偿。除此之外,在农村户籍改革、农村集体土地权益保障、财政支付转移、易地搬迁、产业扶贫等方面取得良好实效,依法促进了民族地区经济发展和新型城镇化。

    2.加强了基层政治建设法治保障。民族区域自治制度不断完善,在促进基层民族团结、维护国家统一、保护少数民族权益等方面都发挥了重要作用。特别是改革开放40年以来,民族区域自治的实践得到了进一步的发展和完善,民族法律法规执行质量和民族事务治理法治化水平不断提高,中华民族共同体的国家意识得到各民族的认同,使得各民族“像石榴籽一样紧紧抱在一起”,构筑了中央与民族自治地方多元一体的完整格局。

    3.构建了基层文化法治建设新格局。各民族绚丽多彩的文化,造就了中国传统文化的多元性和差异性,也是中华民族宝贵的遗产和财富。民族地区基层社会有着丰富的民族传统文化资源,但随着科技和社会不断发展,许多民族文化面临着消失的危险。近年来,从中央到地方,通过立法、司法、行政等多种方式,民族地区基层文化保护取得良好效果,民族文化法治保障体系已基本形成。一些地方通过开展非遗传承培训、非遗进校园、以传统节庆为基础融合发展特色旅游产业等方式,促进民族文化“活态”传承。形成了从国家到地方的较为完善的民族文化法律保障体系。

    4.提升了社会建设法治水平。基层社会秩序依法管控能力不断增强。针对居住人口分散、民族构成复杂、地理区位和信仰等因素,及文化宗教渗透、恐怖主义及民族分裂等问题,基层各级部门有针对性地开展法治活动,解决了以往多头执法、协调难、成本高、效率低的问题,完善了综合性的社会秩序管控体系,民族地区基层社会秩序明显好转,百姓的安全感和满意度明显提升。依法加强民生保障。民族地区基层社会的教育质量、医疗保障、养老事业、饮食饮水安全、棚户区及危旧房改造等民生关切问题都得以依法明确和改善。譬如,内蒙古包头市北梁地区依法对棚户区进行改造就是改善民族地区民生问题的典型。

    5.生态文明法治力度不断增加。绿水青山就是金山银山,民族地区有广袤的土地、水、森林和草原等资源。随着法治建设和乡村振兴战略的不断推进,只有依法严格管理涉及环境的各类开发活动,才能实现可持续发展,才能促进民族地区乡村环境质量不断提高。各地通过单行条例、地方法规规章的形式,对民族地区的草原、海洋、古树、野生动物、矿产资源等进行保护,通过制定村规民约,让群众共同参与建设宜居乡村,推进绿色发展。

  (二)民族地区基层法治文化转型

  1.与其他地区的法治文化差距逐渐缩小。法治文化是法律得以普遍遵守和有效贯彻的重要保障,因为“法律必须被信仰,否则形同虚设”。长期以来,民族地区由于受到少数民族习惯、宗教信仰等传统文化的影响,加之信息流动不畅,与外界的法治文化互鉴较少,形成了较为封闭的“自我”法治文化。中华人民共和国以来,民族地区与外界法治文化不断交融,法治文化距离逐渐缩小。长期的基层普法让群众更懂法,群众对法律的知晓度越来越高,特别是在婚姻家庭、农村土地、刑事犯罪等与百姓切身利益相关的法律规定得以普及。司法公正让百姓更守法、信法,通过对合法行为的鼓励及对违法行为的公正处理,法律在基层社会的指引、教育功能不断加强,人们在解决矛盾和纠纷的时候,通过依法途径保证了维权的合法性,提高了法律的权威性,实现了依法办事、有事找法、“信访不信法”向“信法不信访”的转变{11}。法律的社会治理和规范作用更加凸显。

  2.少数民族习惯法的当代变迁。中华人民共和国成立后,国家立法机关充分尊重少数民族本土文化,并不断吸收和认同良好的风俗习惯,在充分认识其特殊社会价值的前提下,保留其独特个性。在处理民族习惯与国家法的冲突问题时,还允许民族自治地方通过变通或者补充立法的方式,进行灵活处理。尽管民族习惯法的内容、制定和执行机构等均发生了或多或少的变化,有的不为国家认可的内容也逐渐消失,但我们仍然不能否认这种文化的地位与其存在的价值。“少数民族习惯法是我们民间的草根语言,它与国家制定法只会长期共存的良性互动关系,在国家法的主导地位中,少数民族习惯法将顽强生存并在民间长期起着作用”{12}。因此,“民族习惯法在乡村善治中仍然发挥着重要的作用,这种作用并不是一成不变的,而是随着社会的发展而不断‘进化’”{13}

  3.法律价值由“无讼”到正义。长期以来,由于环境相对封闭、经济相对落后、宗教文化和传统思想束缚等原因,民族地区乡村社会并不擅长通过诉讼程序来化解矛盾,是一个“无讼”的社会。民族内部调处或“打击报复”往往成为解决问题的两个途径。随着司法改革和法治建设的完善,社会结构和思想观念的改革,人们对于法律价值的追求也在不断变化,民族地区基层法治文化价值也由原来的“无讼”转变为追求公平、正义、秩序等现代法律价值,使用法律武器成为解决基层社会矛盾的新风尚。4.文化自信度不断提升。群众对国家的认同感往往会受到经济、文化、宗教等因素的影响。中华人民共和国自成立以来,民族地区基层社会的文化传承力度不断增强,各民族之间实现了友好交融,民族自信和国家认同度越来越高。譬如,一些民族地区依法重组了民族文化保护机构,并明确了“非遗”文化传承人的权利和义务,通过完善资助项目资金申报、文化生态和传承基地建设、推动民族文化进校园、进社区、进机关等方式,让少数民族传统文化遗产焕发出新的活力,实现了“活态”传承。

  (三)“送法下乡”推进民族地区乡村司法完善

  1.法治宣传效果良好。多途径引导民族地区基层民众尊法、学法、守法、用法,依法表达诉求。譬如,广西三江侗族自治县利用传统民族节日,通过芦笙踩堂、侗族琵琶歌、侗族大歌、侗戏、讲款等老百姓喜闻乐见的形式,形成了“多耶普法”“侗戏普法”等一批独具民族特色的法治宣传活动品牌,引导群众树立法治理念和正确维权思维,把法律送进群众心间。

    2.统筹法律资源,司法服务重心下沉。中共十八大以来,国家通过各种途径,加强民族地区基层司法服务;让律师、基层法律工作者担任驻村法律顾问,让法律顾问参与农村社会治理;组织和引导驻村法律顾问发挥法律专业知识优势,通过以案释法、现场普法等方式,积极化解信访矛盾和参与重大矛盾纠纷排查调解;通过法律援助精准扶贫“绿色通道”,帮助申请减、免、缓收诉讼费等形式,让扶贫对象及时获得援助,等等。 

     3.司法新乡贤不断增多。民族地区基层法治人才数量和质量日益提高,大批受过高等教育的优秀法律人才和本土乡贤也加入到基层法治的进程中来,为民族地区基层法治注入新鲜血液。譬如,西藏通过开展双语法制人才培养计划,为民族地区基层司法系统培育了一大批既懂法律又懂藏语的人才,促进了民族地区基层法治的高效和发展。又譬如,广西马山县法院则通过联系双方当事人共同认识的“贝侬”(壮话“兄弟、朋友”之意),利用当地壮族、瑶族村寨少数民族群众重感情的特点,请“贝侬”作为特邀调解员参与案件调解,基层纠纷调解率连年上升。

     4.社会秩序依法得以保障。民族地区基层司法机构通过推行案件繁简分流、扩大适用简易程序案件范围等措施,进一步实现简案快审、快结,提高案件调撤率,缓解基层案件压力,节约审判资源,维护基层和谐的生产、生活秩序。加大了对民族地区基层黑恶势力、恐怖主义、涉赌、涉毒、涉枪爆等案件的打击力度,形成综合治理体制,“乡霸”“村霸”控制乡村现象得以遏制,基层社会秩序实现了稳定、和谐、有序。

  (四)基层少数民族权益法治保障不断提升

  1984年实施的《中华人民共和国民族区域自治法》,进一步明确了民族自治地方自治权的内容和实现途径,通过行使立法自治权、社会管理自治权等权利,进一步完善和发展了民族区域自治制度,充分实现了统一前提下的自治,促进了社会的进步发展,是党团结带领各族人民实现中华民族伟大复兴的重要法治保障,也为世界提供了宝贵的中国经验。在这一大背景下,基层少数民族权益法治保障不断完善,具体如下:

    1.依法保障民族地区基层群众的基本人权。人权的主体既包括个人也包括少数民族群体,基本人权包括了人的生存权、安全权,以及追求自由、平等的权利。中华人民共和国成立以来,结束了旧社会民族歧视的状况,少数民族不再受压迫和剥削,实现了人身的自由和地位的平等;基层群众逐步实现了由温饱到富裕的转变,生活水平不断提高。通过打击极端恐怖主义,不断同恐怖主义作斗争,打击各项分裂活动,保障群众人身安全。譬如,新疆曾在一段时间出现恐怖活动多发频发情况,破坏了社会安定祥和的秩序和民族团结进步的氛围。面对恐怖主义暴行,新疆各级依法采取严密防范和严厉打击措施,形成了从上到下的全方位反恐机制,最大限度地保障基层群众的基本人权免受侵害。目前,新疆已连续几年未发生暴力恐怖案件,包括公共安全事件在内的刑事案件、治安案件大幅下降,极端主义渗透得到有效遏制,基层社会治安状况明显好转,人民生活安宁祥和。“2018年,新疆旅游业呈现“井喷式”增长,共接待境内外游客超过1.5亿人次、同比增长40%,其中外国游客240.32万人次、同比增长10.78%,旅游总消费2522亿元、同比增长41.6%”[4]。

    2.依法保护宗教信仰。无论是中央还是地方立法,都对依法保障民族地区基层社会的宗教信仰有着重要作用[5]。依法保护宗教信仰自由等途径,促进民族地区宗教活动正常进行,实现宗教人士培养不断规范、宗教事务管理有法可依。譬如,改革开放以来,西藏紧密结合实际,先后制定《西藏自治区佛教寺庙民主管理章程(试行)》《西藏自治区实施〈宗教事务条例〉办法(试行)》《西藏自治区大型宗教活动管理办法》《西藏自治区藏传佛教活佛转世管理办法实施细则》等一系列政策措施和规范性文件,2017年国家也修订公布了《宗教事务条例》,西藏依法依规加强对宗教事务的管理。不仅如此,民族地区基层群众的政治参与权、劳动权等人权也依法得以保护和完善。

    3.依法保障了民族地区基层群众发展权。改革开放后,中国综合国力大幅度提升,但民族地区与其他地区的非均衡发展差距也在不断扩大,为了缩小这一差距,中国政府相继提出了西部大开发、精准扶贫、乡村振兴等国家战略,以及国家人权行动计划、扶持人口较少民族发展规划和农村扶贫开发纲要等专项计划,使民族地区基层社会群众享受到发展带来的红利,实现共同致富。同时,还依法加强了对老年、残疾、妇女等弱势人群的照顾,依法出台了民族地区新型城镇化的相关政策,推进城乡融合发展。

    4.依法促进基层民族教育。民族认同、国家认同关系中华民族的命运,通过促进民族团结教育,进一步夯实了基层群众的民族共同体意识,提升民族认同和国家认同。基层民族教育的完善对于提升人们幸福指数、维护平等消除歧视、促进各民族友好交融交流、传承优秀民族文化、夯实民族共同体意识等方面都有着重要意义,我国的民族教育事业不断发展,从中央到地方都依法对民族地区师资队伍建设、基础设施完善、教育资源整合、教育公平权保障等方面进行了详细规定,促进了民族地区基层教育的进步。

    5.依法保护生态环境安全。民族地区有着丰富的自然资源,如何实现资源的利用和生态保护的平衡、改善生态环境和居住环境,是民族地区基层社会发展中和建设宜居乡村过程中必须面对的核心问题。譬如,广西绝大多数农村都处于经济欠发达、交通不便的贫困山区,过去对生活垃圾多推行“村屯就地、就近处理”,严重污染了土地、河流湖泊、空气和自然环境。为了还城乡居民一个清新优美的环境,广西于2016年出台了《广西壮族自治区乡村清洁条例》,并在全区实施“农村生活垃圾收集处理全覆盖”治理,建立了200个片区垃圾处理中心、280个垃圾转运站,改造提升1万个村屯环卫设备,基本上实现了乡镇生活垃圾90%的无害化处理,从而使“垃圾围村、垃圾入田、垃圾堵路、垃圾排河”的问题得到有效解决{14}

    6.依法保障基层群众土地权。土地是“三农”的核心问题和关键所在,从中华人民共和国成立初期的“土地改革、分田到户”到改革开放后,我国农地制度经历了三个阶段:1978—1984年间的“集体所有,集体经营”到“集体所有,农户承包经营”;从1984—2014年间的农户承包经营到承包经营权流转,2014年至今从承包经营权流转到“三权分置”。经过不断转型和完善,已经形成有效的经营权市场规制法律制度体系{15}。民族地区基层同样享受到实施农村承包地“三权分置”、农村“两权”抵押、农村产权制度改革及农村“三变”改革等政策的红利,基层群众土地权益得到保障,基层发展的“根基”依法得以夯实,土地利用率不断提升。

  三、振兴:新时代的改革与发展

  (一)继续坚持党的统一领导,依法发展民族区域自治制度

  党的领导是中国各项事业蓬勃发展的“定海神针”。民族地区基层党组织是党在基层的战斗堡垒,也是振兴乡村的主心骨和顶梁柱,乡村社会治理各项事业都离不开党的坚强领导。而“法治社会是构筑法治国家的基础。要善于运用制度和法律治理国家,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平{16}。进入新时代,只有继续坚持党的统一领导,才能不断完善基层法治各项事业,促进基层法治发展:

    1.继续不折不扣地贯彻党中央最新精神和要求。对于新时代党的建设总要求、重大部署以及民族团结、农村党建、扶贫攻坚、乡村振兴等方针政策,民族地区基层始终要认真落实和执行,确保中央政令直达基层,巩固各族群众建设美好家园的政治基础,不断增强各族群众的获得感、幸福感和安全感。

    2.加强民族地区基层党组织的领导。通过定期督查、意识形态教育、学习培训、宣传报道等方式,解决一些地区出现的基层党组织能力弱化、虚化、边缘化,带头人素质不高、能力不强,党员模范带头作用不明显等问题,通过建章立制,依法追究基层党建主体责任不落实、保障不力等问题。

    3.在民族地区继续深入践行党的群众路线。发扬党组织在解决民族地区基层社会矛盾、服务基层群众的作用,打造一支接地气、有能力,善于走群众路线的基层党组织,让党员干部与基层群众实现“你中有我、我中有你”的良好融合,提升党组织在民族地区基层社会的领导力、引领力、组织力,促进民族团结稳定,和谐发展,为实现乡村振兴提供强有力的政治保障。发展民族区域自治制度是实现民族地区基层善治的有效途径。民族区域自治制度是中国在民族地区开展的成功实践,是经过历史和人民检验的,符合中国多民族长期共存基本国情的政治制度。虽然中国的少数民族人口只有全国总人口的9%左右,但以少数民族聚居区建立的民族区域自治地方则占到国土面积的64%,这在世界多民族国家中也是独一无二的。民族区域自治制度实施70年以来,民族地区发生了翻天覆地的变化,取得了辉煌的社会成就,真正实现了“和而不同”“团结发展”的局面。“进入新时代,必须铸牢中华民族共同体意识,运用治思维,推进民族事务治理现代化,推进民族团结进步的新发展,坚定不移地走民族区域自治的正确道路{17}。推动民族区域自治法的贯彻实施和完善配套立法和社会管理,依法厘清国家立法权、民族区域自治权、少数民族发展权、地方立法权与自治立法权的关系,明确多元化自治立法权内容{18},进一步维护民族团结和国家统一,保障民族区域自治政策和制度的实施,保障少数民族充分行使自治立法权、社会经济自治管理权等权利,促进民族事务治理法治化,以培育民族地区基层社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。为加快民族地区基层社会经济发展,保障基层各族群众平等权利和合法权益,维护民族地区基层社会稳定,巩固和发展互助友爱、团结和谐的民族关系,促进民族地区基层社会共同繁荣发展,提供重要法治保障。

  (二)完善民族地区“三治合一”乡村治理体系

  中共十九大报告提出了“自治、德治、法治”相结合的乡村治理体系,标志着中国特色社会基层治理体系进入新时代。“健全‘三治合一’的乡村治理体系,构建中国特色乡村治理体制,是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。是建设中国特色社会主义新农村、实施乡村振兴战略、实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求{19}。随着社会的不断发展,民族地区乡村治理不只是简单的村内商议解决集体事务和民间纠纷的过程,而是要实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕、崇尚法律”的现代乡村治理体系。但民族地区无论是参与的主体还是治理的方式,都具有多样性、特殊性特征,呈现出民族与文化因素、经济与政治因素、历史与现实因素等交织混杂、相互关联的复杂情况。完善民族地区“三治合一”的乡村治理体系,可以从以下几个方面开展:1.以乡村振兴战略为指导,实现“三治”的有机结合。“三治结合”不是一句空话,更不是一句口号,而是要在实践中不断摸索和完善的基层“善治之路”。笔者调研了解到,部分民族地区“三治”还存在一些不足:譬如,有的地方基层自治力度不够,基层组织变成了政府的“下属”,村干部疲于传达和落实各种上级文件、接待等事务,无暇专注于本地发展;有的地方为了让群众致富,忽视了法律的底线,村干部“睁一只眼闭一只眼”,逐步形成了地方利益保护主义,严重的甚至通过走私、赌博等非法方式让村民获利。要通过基层治理体系的重构,切实解决当前民族地区基层治理中存在的乡村政治规范、社会秩序管控、基层文化建设、土地利益分配、财政资源使用、乡村空心化和萧条化等难题,让村民依法、有序参与各项机制,提升村民法治意识,通过道德标准体系的完善、乡土信任的重建,实现正民心、树新风,营造乡村德治氛围和秩序。2.依法完善自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。乡村自治是乡村治理的基础,是基层治理体系的核心。譬如,民族地区乡村社会可以构建“1套自治章程+1套村规民约+多个实施细则的‘1+1+ N’的乡村自治规则体系,充分调动村民参与自治的积极性{20}。法治是健全基层治理体系的保障,是维护社会正义和秩序的最后一道防线,基层治理体系能否平稳运行取决于治理法治化的进展水平。德治是健全基层治理的支撑,乡土社会是人情社会、熟人社会,而人情与道德、习俗等相连,是基层治理的另一个重要途径。自治、法治、德治有机结合,既相对独立又密不可分、互为促进,构成了现代基层治理的三维体系。要以自治为主体、以法治和德治为两翼,在村民自治的基础上实现法治、践行德治,以法治保障自治、规范德治,用德治支撑法治、滋养自治,最终达至乡村善治{21}。民族地区基层社会要结合本地区民族文化和治理经验,不断探索法治、德治、自治的融合创新途径,逐步形成以自治为核心、法治为保证、德治为支撑的现代基层治理体系,促进民族地区乡村振兴,实现基层“智治”。

  (三)加强民族地区基层司法改革

  完备的基层司法体系,是国家法治现代化和治理能力现代化的重要标志。习近平同志提出,加强民族事务治理法治化,必须站在更高的起点,加快推进“四个体系”建设,即构建完备的民族法律法规体系、高效的民族法治实施体系、严密的民族法治监督体系、有力的民族法治保障体系{22}。完善民族地区基层司法制度,实现司法改革与时代进步的同频共振,可以从以下几个方面展开:

   1.加强民族地区基层司法人才培养和司法体制改革。当前,民族地区基层司法人员数量和素养仍有待提升。譬如,笔者调研时了解到,西南民族地区某县法院共有在编人员52人,人员老化、法官断层现象严重,在17名员额法官中,50岁以上的有10人,40岁至49岁有4人,35至39岁有2人,35岁以下1人,在今后几年,陆续有法官退休,而法官助理成长为员额法官需要五年之久,法官断层将成为影响司法审判能力的重要因素。要建立较为合理的民族地区基层司法人员管理机制,调整司法人员结构比例,加强双语人才培养力度,出台政策缓解部分民族地区基层司法机关案多人少,员额法官和检察官级别与待遇不相适应以及“年轻法官不安心、年老法官不甘心”等问题,正确处理好员额法官、检察官与司法辅助人员的关系,培养一支业务水平高、责任心强、接地气的高素质司法队伍。

    2.结合本地区民族特色,充分发挥不同类型的特色司法服务功能。随着中国司法改革的不断推进,特别是立案审查改革为立法登记以来,司法机关的案件受理数量大幅度提升,在这一背景下,更好地利用好习惯法、族老等民族地区的特殊文化,将婚姻继承、土地纠纷、劳动争议、合同纠纷等基层常见案件进行“分诊”,以实现案件的“集约化”,从而提高审理效率。积极开展巡回法庭,实现典型案件现场普法,形成特色司法服务体系,促进基层乡土纠纷化解,实现多元化纠纷解决机制的改革。在全面依法治国背景下,民族地区基层法治要克服冰冷的法律判决与乡土民俗水土不服的难题,充分尊重当事人文化、宗教、民族习惯等因素,立足本地乡土实际,灵活创新解决基层矛盾纠纷的机制,促进乡村司法进步。

   3.推进司法服务重心下沉。(1)继续深入加强民族地区法治宣传,营造较为浓厚的法治氛围,让群众了解违法的严重后果。譬如,西南边疆民族地区由于长期受“金三角”毒品的影响,许多人都曾染上过毒瘾,但经当地司法机关的教育和管治,大部分吸毒人员已经认识到毒品的危害,在强制戒毒后自觉接受定期检测,真正实现成功戒毒,并在司法机关的帮助下返回社会正常生活。(2)完善民族地区基层法律顾问制定。解决基层司法服务人员不足、积极性不高、交通不便、经费保障不到位等问题,健全基层法律援助制度,组织和引导村法律顾问发挥法律专业知识优势,加强以案释法、现场普法等方式,引导村民尊法学法守法用法,依法表达诉求。通过建立和完善社会律师、公职律师考核考评体系,将律师为联系村提供法律服务的情况纳入律师年度考核硬性内容,让良好的基层法律服务成为增加法律在民族地区基层社会公信力的重要途径,让群众真正懂得用、用得起、用得好法律武器,实现基层法治观念的逐步转变。(3)加大“法律扶贫”力度,强化产业扶贫领域法律服务的精准发力。积极协助党委政府化解信访矛盾和参与重大矛盾纠纷排查调解,努力防止因民事、商事纠纷激化为刑事案件和群体性案件,维护和谐稳定的社会环境。增强对贫困村和贫困户在参加产业扶贫的过程中关于政策倾斜、资金支持、金融帮扶、异地扶贫搬迁、土地流转、劳动就业等方面的精准法律顾问服务,增强其主体意识和市场意识、风险防范意识和信用意识,促进农村发展、农民增收。提高民族地区基层社区矫正效果,积极开展贫困社区服刑人员职业技能培训和刑满释放人员安置帮教,从根本上杜绝此类人员返乡后再犯罪的可能性。

  (四)实现民族地区基层法治振兴

  1.基层法治文化的转型。“乡土文化在乡村社会秩序建构中的基础性作用,与乡村社会的结构特征是分不开的,要解决乡村秩序所面临的新挑战,就要推进乡土文化的重建{23}。全面推进依法治国,就必须实现民族地区基层法治文化的转型:通过多种方式改变基层群众的法治观念,逐渐由原来仅依靠习惯法”“寨老”等传统的“礼治”观念过渡到法治和德治相结合的多元化基层法治文化,注重民族地区传统法治文化传统的沿袭变化和经验教训,做到汲取营养,去其糟粕,择善而用。实现中华民族优秀传统文化的传承与发展与新时代社会主义法治文化的融合,体现鲜明的民族性、时代性。提升国家法的公信力,缩小民族地区与其他地区基层社会的法治文化差异,促进基层民族法治文化建设,实现基层法治文化传统的转型发展。在坚持国家法治统一的前提下,从尊重民族文化的角度出发,在立法、司法、行政管理过程中,把国家制定法同少数民族习惯法综合起来考虑,探索两者的有效均衡路径,充分发挥民族习惯法在乡村善治中的作用,发挥乡规民约在乡村治理中的法治作用{24}主要是在道德、信仰及文化传承等意识形态方面的引导和教育,及对乡村社会秩序、公共环境和矛盾纠纷等方面作用,将一些符合国家主流价值观,对促进社会稳定和团结有现实意义的民族习惯法融入国家制定法。譬如,有学者以现代福利经济学的视角,引入帕累托标准,探究少数民族习惯法与国家法在何种情形下处于均衡,并且随着社会的发展和时代背景的变化,二者实现“平衡—打破—再平衡”循环演进{25}

    2.基层法治体系现代化进入新时代,民族地区基层社会的法治建设,不是仅仅停留在定纷止争的简单功能上,而是要依法完善基层社会治理的各个方面,使法治覆盖到民族地区基层社会秩序管理、文化建设、公共服务、土地管理、城镇化建设等多个方面。《中华人民共和国村民委员会组织法》27条明确了村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约[6]。基层社会组织要充分用好这一权利,制定出符合本地实际需要的自治章程和村规民约,努力破解乡村振兴实施过程中所面临的重大障碍,建立主要的基层法律制度,构建核心法律机制,不断实现基层法治体系现代化

   3.实现民族地区基层法治的振兴。基层法治的振兴,就是要营造和谐、有序、平安、守法的新时代基层社会环境,消除乡村“恶霸”和“宗族势力”对基层治理带来的不良影响,建立接地气、高效率的多元化纠纷解决机制,完善基层法律服务体系,健全党委领导、社会协同、群众参与、法治保障的现代民族地区基层社会治理体制,在实践中完善基层社会的村民自治制度,依法规范和科学指引基层治理,构建新时代基层治理的法规体系和基层“共治共建共享”的新局面。以实现民族地区基层社会的法治振兴,为乡村振兴的实施和民族团结稳定发展保驾护航。

 

【注释】

  基金项目2019年国家社科基金重大项目《中华民族伟大复兴视域下民族事务治理法治化研究》(19ZDA170)的阶段性成果,并受相思湖青年学者创新团队项目(2019RSCXSHQN05)资助

  作者简介:彭振(1985-),男,广西桂林人,广西民族大学法学院副教授,博士,硕士生导师,中国社科院、贵州社科院联合培养博士后,研究方向:民族法学、立法学、行政法。

  [1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,人民出版社2014年版,第7页。

  [2]习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,载《党的十九大文件汇编》,党建读物出版社2017年版,第22页。

  [3]国务院新闻办公室:《改革开放40年中国人权事业的发展进步》白皮书,载新华网,2018年12月12日。

  [4]中华人民共和国国务院新闻办公室:《新疆的反恐、去极端化斗争与人权保障》,载新华网,2019年3月。

  [5]中华人民共和国国务院新闻办公室:《伟大的跨越:西藏民主改革60年》,载新华网,2019年3月。

  [6]《中华人民共和国村民委员会组织法》第27条。

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