【摘要】法治政府建设对于营商环境的改善和优化起着决定性作用。目前，我国已经建立起以国务院《优化营商环境条例》为核心、以中央各类政策文件为补充、以地方优化营商环境立法为支干的优化营商环境立法体系，切实发挥了法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。从近两年开展优化营商环境法治保障的评估结果来看，全国优化营商环境的法治保障有所提升，但仍需进一步加强。目前所取得的成就具体体现为行政审批制度改革不断深化，政务诚信建设不断增强，优化营商环境的立法保障更加完善。存在的不足主要表现为企业信贷审批改革和获得电力审批改革不彻底、涉企收费清理工作长效实施机制不健全、企业家参与涉企政策制定机制落实不到位、告知承诺制制度化发展不均衡的问题。为推动加强优化营商环境的法治保障，还需深化“放管服”改革打造服务型政府、完善试验改革的授权制度、强化对各类市场主体的平等保护、建立规制工具分析评价制度、构建基于信用的监管机制。
【英文摘要】The building of a government ruled by law plays a decisive role in improving and optimizing the business environment. At present, China has established a legal system for optimizing the business environment with the Regulations on Optimizing the Business Environment issued by the State Council as the core, supplemented by various policy documents issued by the central authorities and supported by local legislation on optimizing the business environment, which has given full play to the role of legal protection. According to the evaluation results in recent two years, the legal protection for optimizing business environment in China has been improved, but it still needs to be further strengthened. Its achievements are embodied in the deepening of the reform of the administrative approval system, the strengthening of the construction of government integrity, and the improvement of the legislation on optimizing the business environment. The main deficiencies are as follows: the reform of approval systems on enterprise credit loans and obtaining electricity is not thorough, the long-term implementation mechanism of enterprise-related charge clearing is unsound, the mechanism of ensuring entrepreneurs’ participation in enterprise-related policymaking is not in place, and the institutionalized development of the system of administrative approval via Notification and Commitment is not balanced. In order to promote the legal protection for optimizing the business environment, we need to deepen “the reform of streamlining administration, delegating powers and optimizing services”, build a service-oriented government, improve the authorization system of experimental reform, strengthen the equal protection of various market participants, establish the analysis and evaluation system of regulatory tools, and build a regulatory mechanism based on credit.
【中文关键词】营商环境 法治保障 法治政府 放管服改革 规制工具
引言
优化营商环境，是党中央、国务院根据新形势新发展新要求作出的重大决策部署，世界银行发布的《2020年营商环境报告》显示中国排名第31位，连续两年成为全球营商环境改善幅度大的十个经济体之一[1]，突出成就的背后是国家对优化营商环境的充分重视和持续发力。“法治是好的营商环境”，法治政府建设对于营商环境的改善和优化更是起着决定性的作用。目前，我国已经建立起了以国务院《优化营商环境条例》（下称《条例》）为核心、以中央各类政策文件为补充、以地方优化营商环境立法为支干的优化营商环境立法体系，切实发挥了法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。
第三方评估对于客观评价优化营商环境的法治保障具有重要促进作用。从2018年开始，中国政法大学法治政府评估课题组就将优化营商环境作为一项单独的二级指标，列入法治政府的评估范畴。课题组结合世界银行营商环境评估的评估指标，结合我国法治政府建设的实际情况，主要从行政审批改革、政务诚信建设、立法保障机制、制度保障机制几方面对优化营商环境的法治保障进行了评估。本文拟以近两年的评估过程和结果为基础，分析我国优化营商环境法治保障的基本概况、取得的主要进展和存在的主要问题，并在此基础上提出进一步完善的具体路径。
一、优化营商环境的法治保障现状
法治化的营商环境是中国经济高质量发展的助推器，法律规范在优化营商环境中可以发挥减少政策不确定性和改革随意性、增强制度约束和稳定市场预期的功能。因此，营商环境的法治化，离不开一套行之有效、公平公正透明的法律法规体系。目前，我国中央和地方都颁布了优化营商环境的相关法律规范，这些法律规范大多从营造公平有序的市场环境、提供高效便民的政务服务、加强合法规范的监管执法等方面对营商环境的法治建设作出了规定，在制度层面为优化营商环境提供了有力的支撑和保障。为确保法律规范贯彻落实到位，需对行政机关在优化营商环境中的制度实施状况作出评估，进而准确定位我国优化营商环境法治建设存在的不足，为下一步的发展明确完善方向和路径。自2018年以来，中国政法大学中国法治政府评估课题组以优化营商环境的法律规范为依据，以“优化营商环境的法治保障”这一主题为核心，设计了一套具备科学性和操作性的评估体系，对我国优化营商环境的法治实践进行了深入观察和客观评价。
（一）优化营商环境的立法体系现状
1.我国优化营商环境的立法架构
良好的营商环境需要有全面、系统、坚实的法律规范体系作为支撑和保障。近些年来，我国优化营商环境的制度化、规范化水平不断提升，构建起了以国务院《优化营商环境条例》为核心、以中央各类政策文件为补充、以地方优化营商环境立法为支干的多层次立法体系和架构。
国务院的《优化营商环境条例》是优化营商环境立法体系的基础和核心。《条例》作为我国首部针对营商环境优化的专门规范，通过立法的形式将实践中被证明行之有效的制度措施和成效显著的做法进行了系统化和规范化，进一步巩固了改革成果，增强了法律规范对优化营商环境改革的指引和约束作用，确保改革在法治的轨道上运行。《条例》在以下四个方面作出了创新。一是确定公平竞争的基本原则，在市场准入、获取公共服务、享受优惠政策、参与政府采购方面，都坚持各类市场主体的权利平等、机会平等、规则平等[2]；二是强化对政府提供便捷高效的政务服务的约束，要求政府通过精简材料、减少环节、压缩时间、减税降费减轻市场主体负担、增强市场活力[3]；三是建立容错机制以鼓励创新，为地方政府先试先行推进改革和经济领域新产业的发展创造一个自由宽容的环境[4]；四是强调行政立法的民主性和合法性，与市场主体权益有关联的行政立法应确保有市场主体的参与，行政立法应进行公平竞争审查确保其未形成行政垄断，行政立法不得影响正常的市场经济活动。[5]《条例》既具针对性和操作性，结合实践所需为优化营商环境确立了一系列制度措施；又具有国际视野和前瞻性，对世界银行营商环境评价的主要指标作出回应和细化；且不失原则性和统领性，为各地区、各部门的因地制宜发展和实践创新留出了充分的空间。
中央层面的各类政策文件是优化营商环境立法体系的补充。《条例》作为优化营商环境的基础性、综合性行政法规，不可能事无巨细、面面俱到，其仅仅确立了基本的制度规范和方向性的改革要求，中央的各类政策文件通过将原则抽象的制度规范具体化，为各部门和各地区贯彻落实《条例》确立的制度提供了强有力的指引，在推动制度从客观文本走向经验实践发挥了重要作用。
地方立法是优化营商环境立法体系的重要分支。截至目前，我国共有12个省市专门发布了优化营商环境的地方性法规，3个省市发布了地方政府规章。[6]地方性立法能结合本地实际情况和现阶段突出问题，对上位法的内容进行细化和优化。如为贯彻落实《条例》中的创新包容审慎监管的原则和精神，上海市设立了轻微违法免罚清单制度、不予实施行政强制措施清单制度、停产停业提前通知公告制度[7]；在应对新冠肺炎疫情的背景下，北京市与时俱进地在立法中增加了政府对受突发事件影响的市场主体的救助职责。[8]有的地方结合城市定位和发展需求，对优化营商环境的改革措施提出了更高的要求。[9]这些地方立法在促进和保障当地营商环境建设、增强地方招商引资吸引力和市场经济竞争力上发挥了重要作用，伴随法治在保障优化营商环境的优势日益突出，更多的地方主动将优化营商环境立法纳入立法计划中，积极推动本地优化营商环境条例的出台。
2.优化营商环境立法的规范重心
优化营商环境的法律规范大多从优化市场环境、优化政务环境、优化法治环境三方面对优化营商环境的法治政府建设作出了规定。其中，优化市场环境的核心是营造公平有序的市场环境，优化政务环境的核心是提供高效便民的政务服务，优化法治环境的核心是加强公正规范的监管执法。
公平有序的市场环境是经济发展的基础，优化营商环境的相关立法为行政机关确立了营造公平有序的市场环境的法定职责。第一，确保市场主体公平有序参与市场竞争，负面清单制度和公共资源交易制度的设立，核心就是致力于推动市场主体公平竞争。第二，确保政府诚实守信参与经济活动，政府应依法履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得随意违约。第三，加强市场主体合法权益的立法保障，优化营商环境的相关立法通过建立公平竞争审查制度、法律法规定期清理及评估制度、行政立法的市场主体参与制度，在立法层面实现对市场主体合法权益的保护和对公平有序竞争市场环境的维护。第四，强化市场主体权益受损的法律救济，多元化纠纷解决制度和公共法律服务制度即旨在从法律机制的末端保障市场主体的合法权益。
高效便民的政务服务是政府从管理型政府向服务型政府转变的重要体现，优化营商环境的相关立法为行政机关确立了提供高效便民的政务服务的法定职责。第一，要求政府全面提升政务服务便利化水平，行政机关应建立政务服务标准化制度、集中办理制度、网上办理制度、告知承诺制度、容缺受理制度等，不断提高政务服务水平和效能。第二，要求政府深入推动政府信息公开和信息服务，政府应主动公开涉及市场主体的创新创业、人才、规划、产业、项目、市场、金融、税费、奖励、补贴等政策，为市场主体营造出公开透明、可预期的营商环境。第三，要求政府不断推进商事登记制度改革，政府应推行证照分离、先照后证、多证合一、一照一码、企业登记全程电子化等制度，降低市场准入门槛、减轻企业负担。
行政执法与优化营商环境紧密相连、不可分割，优化营商环境的相关立法为行政机关确立了加强公正规范的监管执法的法定职责。第一，要求政府构建起以信用为核心的新型市场监管体制，建立守信联合激励和失信联合惩戒制度，营造公平诚信的市场环境。第二，要求政府规范行政检查行为，深入推进“双随机一公开”制度、综合行政执法制度、年度检查计划制度，致力于解决多头执法、重复执法问题。第三，要求政府规范行政处罚行为，实施行政执法自由裁量基准制度以避免行政权的滥用，推行柔性执法制度以减少行政处罚对正常经营行为的影响。
（二）优化营商环境法治保障的评估情况
1.优化营商环境的指标体系
截至目前，课题组已连续两年对“优化营商环境的法治保障”这一指标进行评估。在2018年的评估中，课题组根据国务院《关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》《关于加强政务诚信建设的指导意见》等文件中的相关规定，并参考了世界银行《2018年营商环境报告》中的相关规定和指标，通过9项观测点具体考察了各城市市场准入的便捷程度、政务诚信建设状况、行政审批制度改革情况、优化营商环境的制度化水平四个方面具体的落实情况。[10]其中“市场准入的便捷程度”是为了观测各地行政部门关于打破地区和行业垄断、提高市场准入效率的相关措施，以及互联网信息公开和共享的建设情况，其包含的三项三级指标主要关注各部门的门户网站针对企业设立的便捷程度的设置。同时，上述指标还借鉴了世界银行《2018年营商环境报告》中“开办企业”指标的相关内容。“政务诚信建设状况”的设置是以国务院出台的《关于加强政务诚信建设的指导意见》为基础，根据“信用中国”网站统计的政务诚信事件公开数量和城市信用指数排名情况，以及政府出台推进诚信建设的文件情况，综合观测评测对象在推进诚信建设方面的成效。“行政审批制度改革情况”则是为了观测行政部门在转变政府职能、简政放权方面所作出的相关举措，因此其包含的两项三级指标的观测方向在于行政部门的行政审批告知承诺制的推进情况以及高效便捷情况。“优化营商环境的制度化水平”指标主要观测相关法律法规、标准等制度体系的建设情况，其主要观测重点放在政府及其职能部门是否出台关于优化营商环境的专门规章和规范性文件上。
2019年的评估指标体系从2018年的9项观测点减少为6项，其变化主要体现在以下几个方面（见表1）：一是在2018年的评估中，课题组对“市场准入的便捷程度”的评估从查找创办企业所需条件便捷度、在线办理便捷度、承诺创办企业所需时间明确度三个观测点进行，在2019年的评估中，课题组将这三个观测点合并为一项，统一在“优化准入服务的实施情况”指标中进行评估。二是将“行政审批在线办理快捷便民程度”的观测点更改为对“创新审批方式的情况”，从推动获得电力便利化改革和获得信贷审批改革两方面展开评估。三是2018年对“政务诚信建设状况”的评估从政务诚信事件的公开数量、诚信建设的立法保障、城市信用指数排名三方面进行，2019年则依据国务院《关于加强政务诚信建设的指导意见》的相关规定[11]，将观测点更改为“行政合同的履约情况”，通过考察被评估市政府及其部门对行政合同的履行情况评估政府的诚信状况。四是基于全国各地基本上都出台了优化营商环境的相关文件，将对“出台关于优化营商环境的专门规章或规范性文件的数量”的制度设立类的评估更改为对“保障企业自主经营活动的情况”和“企业家参与涉企政策制定机制实施情况”的制度实施类的评估，其中“保障企业自主经营活动的情况”考察行政机关是否建立了涉企收费、监督检查清单制度，以及是否清理了涉企收费、摊派事项和各类评比达标活动。
世界银行从2003年开始对全球100多个经济体的营商环境进行评估，其评估指标包含开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产共10个指标。[12]这些指标覆盖了企业从产生到经营再到灭亡的全过程，可较为科学地评估一个地区的营商环境实况。本课题组在设计指标时，借鉴了世界银行“开办企业”“办理施工许可证”“获得电力”“获得信贷”“登记财产”五项指标。如考察优化准入服务的实施情况，可以得知开办企业的难易程度；考察告知承诺制的实施情况，一定程度上可以了解办理施工许可证和登记财产的便捷程度；考察创新审批方式的情况，可以获知获得电力和获得信贷这两类审批创新方式的实施情况。
但是，世界银行的优化营商环境指标体系与课题组所设计的指标体系还是有较大的差别，因为课题组是以法治政府建设为中心，在行政层面对行政机关为优化营商环境采取的措施进行评估，更多地结合了与法治政府建设相关的政策文件；而世界银行的报告则是以商业监管为中心，从立法、行政、司法多方面对推动和限制商业活动的监管规则进行评估，如世界银行的“获得信贷”指标是从立法层面上测评有关信贷的法律基础，“执行合同”指标从司法层面上测评企业间案件从原告向法院提交诉讼，到终获得解决所花费的时间、费用和步骤。此外，不同于世界银行通过发放调查问卷和查阅法律规范的方式进行评估，本课题主要通过网络检索的方式进行，因此指标设计须考虑数据的网络可得性，因而无法对诸如“企业股东权益保护的力度”“企业所需承担的税负”“破产程序的时间和成本”等指标进行考察；另外，本课题注重考察法治政府建设的实践运行状况，因此指标设计弱化对法律条文和客观制度建立的考察，强调对政府制度实施的考察。
2.优化营商环境的评估方法与结果
本课题主要通过检索政府门户网站、政府职能部门网站、裁判文书网等网络资源获取所需材料和数据，在必要时通过电话咨询等方式对有关信息进行核实。如对“优化准入服务的实施情况”的评估，课题组通过检索被评估市政府网站，看是否可以便捷找到创办企业所需材料和条件，以及网站上是否明确承诺了企业创办所需时间。因创办的企业涉及较多的企业类型，课题组仅以查找“有限责任公司的设立”作为主要观测点。以10分为满分，网站上设置“企业设立”专栏并明确标识创办企业所需材料和条件，以及承诺企业创办所需时间的，得10分；未设置专栏，或者创办企业所需材料和条件查找不便的，扣5分；未对企业设立办结时限作出明确承诺的，扣5分。对“行政合同的履约情况”的评估，则是通过检索“裁判文书网”上行政合同违约的情况，以15分为满分，政府存在一次行政合同违约情况扣5分，扣完为止。
2018年的评估反映出我国营商环境的法治保障存在的主要问题有创办企业相关条件公布不够明确、推进诚信建设方面积极主动作为不够、关于优化营商环境的制度化水平不高等。经过一年的改革和发展，2019年的评估发现，这些问题都得到了一定的改善。在2019年的法治政府评估中（见图1），一级指标“优化营商环境的法治保障”的得分率从2018年的57.83%提高至59.24%，二级指标“审批制度改革”的得分率从2018年的67.58降低为62.03%，二级指标“政府诚信状况”的得分率从2018年的43.06%提高为56%，三级指标“优化准入服务的实施情况”的得分率由2018年的68.20%上升为70%，“告知承诺制的实施情况”由2018年的61%上升为68.1%。由此可见，各城市在推进法治政府建设、优化营商环境中付出了较多的努力。总体来看，被评估的城市在告知承诺制实施情况和优化准入服务上取得了一定的进步，与此同时，创新审批方式、保障企业自主经营活动和参与涉企政策制定的制度还有待进一步完善和落实，具体而言，存在企业信贷审批改革和获得电力审批改革不彻底涉企收费清理工作长效实施机制不健全、企业家参与涉企政策制定机制落实不到位、告知承诺制度发展不均衡等问题。
二、优化营商环境所取得的主要进展
评估发现，我国“审批制度改革”和“政府诚信状况”的得分率都有所提升，且越来越多的政府发布政策文件对优化营商环境的制度措施作出规范。优化营商环境的法治保障在深化行政审批改革、推进政务诚信建设、加强行政立法保障等方面取得了显著的成就，具体体现于商事审批改革取得重大进展、行政审批服务得到持续优化、政务诚信机制建立健全、政府诚信履约意识日益强化、制度的规范化程度不断提高、公平竞争审查机制更加健全。
（一）行政审批制度改革不断深化
1.商事审批改革取得重大进展
随着“放管服”改革的不断深入，全国各地深入实施商事审批制度改革，市场主体持续快速增长，市场活力进一步迸发。这具体表现如下：其一，市场准入持续放宽，被评估城市普遍实施了负面清单制度，市场准入负面清单以外的领域，各类市场主体均可以依法平等进入。负面清单制度的实施使政府对市场准入的干预降到小，公开公平公正参与竞争的市场环境格局进一步巩固。其二，企业开办效率不断提升，证照分离制度、多证合一制度、一照多址和一址多照制度、企业登记全程电子化制度普遍实施，这些措施简化了企业开办手续，减少了企业开办时间，减轻了企业开办负担，提高了企业对商事制度改革的满意度和获得感。其三，工程建设项目审批提质提速，多地实施并联审批和多图联审制度，推行“一家牵头、并联审批、限时办结”，极大提高了工程建设项目审批速度。例如，福建省和浙江省对工程建设项目审批制度进行了全方位全过程的深入改革，审批完成项目仅需不到原来一半的时间。[13]
2.行政审批服务得到持续优化
在全国持续推进建设服务型政府的背景下，多地的行政审批改革便民化程度也在不断提高，具体表现如下：其一，被评估城市普遍建立起了统一的政务服务中心。为实现群众“只进一扇门”“多跑一次”的诉求，政府将群众关注度高、办理量大的服务事项入驻政务服务中心，并通过整合办事窗口，将涉及的服务事项集中在一个区域办理，材料统一在一个窗口受理，办事难、办事慢、办事繁等问题一定程度上得到了缓解。其二，被评估城市基本都建立起了在线政务服务平台。较多城市加快推进“一网通办”审批服务便民化工作，政务服务事项网上可办率不断提高，群众不出门即可在网上办理审批业务。此外，多地不断推进政务服务的标准化、规范化改革，将企业和个人的办事流程和所需材料清晰明了地展现在网站或政务服务大厅的宣传册子上。
（二）政务诚信建设不断增强
1.政务诚信机制建立健全
被评估城市普遍建立了政务诚信机制，充分发挥政府在社会信用体系建设中的表率作用，进一步提升政府公信力。一方面，各地不断加强公众对政务诚信的监督，强化信用信息对公务员的约束。例如，宁夏回族自治区银川市建立“政府承诺+社会监督+失信问责”机制，及时向社会公开政府和公务员政务失信信息。[14]江西省分宜县建立公务员个人诚信基础信息库，个人信用信息向社会公开并接受公众监督，公务员的个人诚信状况被作为绩效考核和个人提拔重用的参考依据。[15]河南省洛阳市建立政府守信践诺制度，推动政府部门及公务员就政务服务事项向社会公开承诺，并要求将政府承诺履行情况纳入政府部门及公务员诚信档案。[16]另一方面，各地积极推进政务失信专项治理。例如，辽宁省沈阳市梳理排查政府招商政策承诺及已签订合同不兑现问题清单，着力整治政府类投资项目不及时结算、长期拖欠工程款等问题。[17]又如，吉林省通化市对该市的“各级地方政府、地方政府部门、事业单位和居民委员会、村民委员会”等四类主体全面筛查，形成完整的失信政府机构名单台账，实现对失信主体的全面监管和失信惩戒。[18]
2.政府诚信履约意识日益强化
近些年来，随着我国社会信用体系建设的深入，政府的诚信履约意识也在不断提升。尽管政府合同违约的情形未能得到彻底的根除，但是与前些年相比，政府的法治意识和契约观念在不断地增强，越来越多的城市将信用当作招商引资的金字招牌，对作出的承诺能及时兑现，对发布的各项惠民政策能贯彻落实到位，对签订的各项行政合同能依法履行，政府因行政合同违约而在行政诉讼中败诉的案件数逐渐减少。
（三）优化营商环境的立法保障更加完善
1.制度的规范化程度不断提高
被评估城市大多重视制度改革的合法性，纷纷出台规范性文件对保障营商环境发展的制度作出具体规定。这些立法文件既巩固了经验成果，确保制度的规范性和政策的稳定性，又引领了改革创新，推动制度落地生根和深入发展。如长沙市政府发布《关于印发长沙市推进“多跑一次”改革试行方案的通知》和《长沙市人民政府关于实行项目“一次性”审批有关事项的通知》，进一步规范化行政审批改革制度；齐齐哈尔政府部门发布《市司法局优化营商环境若干举措》《2018年全市政法系统深化作风整顿优化营商环境实施方案》《全市国税系统优化营商环境提升办税便利度实施方案》，为政府部门的营商环境建设提供了更具针对性和操作性的指导方针和目标导向。此外，2018年度有四个省市出台了综合性的优化营商环境的地方立法，分别为《沈阳市优化营商环境办法》《河北省优化营商环境条例》《辽阳市优化营商环境条例》《陕西省优化营商环境条例》，这些综合性的地方立法法律位阶较高，对政府的约束力加强，进一步发挥了立法对优化营商环境的保障作用，对其他省市的优化营商环境的综合性立法也起到了一定的借鉴和启发作用。
2.公平竞争审查机制更加健全
被评估城市大多发布了关于公平竞争审查的通知或实施方案，进一步明确相关行政部门的法定职责，公平竞争的审查对象、审查方式和审查标准等内容。自2017年10月《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》出台近三年来，我国公平竞争审查制度基本建立。截至2019年2月底，国务院各部门、各省级政府、98%市级政府、92%县级政府，都已经开展了审查工作，全国共审查了新出台的文件43万份，对其中2300多份文件进行了修改和完善；清理了82万份已经出台的文件，废止或修订涉及地方保护、指定交易、市场壁垒的文件2万多份，维护了市场公平竞争。[19]
三、优化营商环境法治保障存在的突出问题与对策
2019年优化营商环境的法治保障评估结果显示，告知承诺制的实施情况的得分率为68.10%，优化准入服务的实施情况的得分率为70%，创新审批方式的情况的得分率为52.67%，行政合同的履约情况的得分率为56%，保障企业自主经营活动的情况的得分率为54.33%，企业家参与涉企政策制定机制实施情况的得分率为61.2%。在总体得分上，2019年优化营商环境的法治保障评估总分的得分率为59.24%，尽管与2018年57.83%的得分率相比有些许提升，但是仍旧未达到及格水平，由此反映出仍旧有较多城市在优化营商环境法治保障的工作上较为薄弱和欠缺。例如，在创新审批方式、政府诚信建设、保障企业自主经营活动、保障企业家参与涉企政策制定方面，仍存在制度机制不健全、措施手段不得力、执行落实不到位的问题，需引起足够的重视，在未来的法治政府建设中不断调整和完善，为营造良好的营商环境做好扎实而又充分的法治保障。
（一）企业获得电力和信贷审批
1.问题：企业获得电力和信贷审批改革不彻底
推进企业获得电力和获得信贷审批改革，可减少审批环节、简化审批程序，为企业获得电力和信贷提供便利化。课题组经过测评发现，被评估城市目前已有48个城市进行了企业获得电力和获得信贷审批改革，但仍有38个城市只开展了两项审批改革中的其中一项，还有14个城市尚未进行其中的任何一项审批改革。创新审批方式是“放管服”改革背景下的重要举措，是转变政府职能、激发市场活力的必经途径，但一些城市还未意识到进行获得电力和获得信贷审批改革的重要性和紧迫性，尚未落实这两项创新性的行政审批改革。
2.对策：全面开展获得电力和获得信贷便利化改革
推动获得电力便利化改革，可缓解中小微企业接电程序繁琐、接电时间漫长的问题；推动获得信贷便利化改革，可缓解中小微企业融资难融资贵的问题。在全国范围内开展行政审批方式改革和创新，可为企业发展创造一个良好的营商环境，用法治保障为经济发展保驾护航。尚未开展获得电力和获得信贷便利化改革的城市应当及时向典型城市学习，加快推动相关审批改革，如《国务院办公厅关于部分地方优化营商环境典型做法的通报》提到的北京和上海的获得电力便利化改革。北京开展小微企业“零上门、零审批、零投资”三零专项服务行动，取消小微企业内部工程图纸审核及中间检查，办电环节由原来的6个减少到2个；掘路审批由串联向并联转变，低压电力接入办理由原来的141天压缩至25天以内。上海将与电网接入工程有关的规划许可、绿化许可、掘路许可等审批环节从串联前置审批改为并联同步操作，大幅压缩办理时间，平均用时压缩至25个工作日以内。
（二）涉企收费清理工作
1.问题：涉企收费清理工作长效实施机制不健全
在优化营商环境工作的不断推进过程中，定期开展涉企收费清理工作，并及时公布涉企收费目录清单制度是保障企业自主经营活动的重要制度前提。但课题组在调查过程中发现，大多数城市在开展涉企收费、摊派事项和各类评比达标活动清理工作中未建立常态化的实施机制，而运动式执法、被动性执法的现象突出。这具体表现为：一是一些城市仅开设了针对违规收费的投诉举报渠道，而未主动就涉企收费清理工作展开调查活动。可见，清理工作的动力来源于社会公众的投诉举报，而非常态化的制度约束。二是为积极落实国家层面涉企收费相关政策而发布涉企收费清理工作的紧急体制，开展及时的监督检查工作。而对于定期开展相应的清理工作，未形成常态化的实施机制。三是清理工作的结果未及时公开，清理活动结果的不公开、不透明可能导致行政机关的暗箱操作，阻碍公众监督的途径，助长违规收费之风，这与收费清理工作开展的初衷严重背离。此外，涉企收费清理工作的另一问题是涉企收费目录清单公开未遵循高效便民原则。在调查中发现，尽管有的城市及时公布了历年的涉企收费目录清单，但问题在于对目录清单的检索查找存在极大的困难——不仅未设置专门的收费公开栏目，且在以关键词进行检索过程中也存在较大难度，耗时较久，与法治政府建设中的高效便民原则相背离。
2.对策：提高涉企收费清理与目录清单公布工作的规范化
对企业经营自主权的保障需要在涉企收费清理工作与目录清单公布活动方面建立长效实施机制。首先，行政机关应当正确树立服务意识，建设服务型政府，提高主动清理涉企收费的积极性。其次，建立常态化的实施机制。为此，可将定期开展涉企收费清理活动予以法定化，如以规范性文件的方式制定相关的行动方案以实现清理活动的规范化。在具体内容上，应当明确涉企收费清理活动的实施主体、实施对象、周期和方式方法以及责任追究等机制。此外，建议相关政府部门在信息公开网站中设置专门的栏目对涉企收费的事项予以公布。同时，相关行政机关不仅要主动及时地公布历年的涉企收费目录清单，对于涉企收费清理活动的结果，也应当及时全面地予以公布，以指引相关企业有序地安排生产经营活动，实现社会市场经济的有序发展。
（三）企业家参与涉企政策制定
1.问题：企业家参与涉企政策制定机制落实不到位
尽管国务院办公厅《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》对各级政府及部门贯彻落实企业家参与涉企政策制定机制作出了具体的要求[20]，但课题组在检索时发现，很大一部分城市并未出台包含“企业家参与涉企政策制定”这一内容的文件，这会使得企业家参与涉企政策制定缺乏法定依据和有力支持，难以有效保障企业家参与涉企政策的权利；此外，很少有城市对企业家参与涉企政策制定的操作办法作出规定，这极易导致企业家参与涉企政策制定流于形式，而不能实现企业家在提高涉企政策精准度和适用性的角色定位。课题组在很多城市均未检索到该地政府在2018年度实际开展企业家参与涉企政策制定的事例，这一方面反映了相关政府信息公开的不到位，另一方面也折射了较多政府对企业家参与涉企政策制定机制未给予充分的重视。为提高涉企政策的实效性和为企业营造出良好的营商环境，企业家参与涉企政策制定的机制还需进一步完善和落实。
2.对策：加强对企业家参与涉企政策制定的制度保障
行政机关在制定涉企政策时，应充分听取企业家的意见，这是推进科学民主决策、建设法治政府的重要举措。缺乏企业家对涉企政策制定的充分参与，既易导致涉企政策脱离实际，无法应对复杂而多变的市场经济；又会使得涉企政策不能获得企业家的完全遵守，形成“上有政策下有对策”的不良局面。为更好地保障企业家参与涉企政策制定的权利，首先，各地政府应提高对企业家参与涉企政策制定重要性的认识，为企业家参与涉企政策制定提供必要的制度支持和资金保障，如建立起政策咨询和征求意见制度、企业参与决策分级分类制度、企业家智库制度等。其次，各地政府要加快制定出台具体的操作办法，明确涉企政策的类别、征求企业家意见的方式和程序、涉企政策的后评估等内容，从而为政府制定涉企政策提供直接且实用的指导。后，各级政府要保证相关政策措施真正落地、落实、落细，在涉企政策的制定过程中，通过多种方式了解企业所需所惑，提高涉企政策精准度和适用性。
（四）告知承诺制
1.问题：告知承诺制制度化发展不均衡
尽管在2019年的评估中，告知承诺制实施情况的得分率有所提高，但是各地区之间的制度化发展差异还是比较明显。告知承诺制是优化营商环境，建设服务型政府的重要举措。课题组在观测中发现，大部分城市能够通过实施告知承诺制收到良好效果，促进解决人民群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁问题，但仅有约三成的城市出台了关于告知承诺制的专门的规章或者规范性文件，其他城市则未通过制度方式有效地将告知承诺制的成果固定下来。而对于已经出台相关文件的城市来说，制度化程度也不同，进而导致政务服务的精准化程度不同。具体而言，有些城市能够针对行政许可的具体领域颁布告知承诺的相关文件，精准施策；有些城市通过转发上级通知形式颁布文件，不能有效达到因地制宜效果；有些城市文件颁布时间久远，不能针对当前情况有效实施落地方案。告知承诺制的制度化程度差异大，进而影响对告知承诺制的执行落实。
2.对策：加强告知承诺制的立法和配套制度建设
告知承诺制作为优化营商环境的重要举措，发挥了信用在监管中的功能和优势，对简化审批程序、减少审批时间有着直接的影响。针对各城市告知承诺制制度化发展不均衡、差异大的现实情况，各地要继续总结告知承诺制的经验和成果，积极推进告知承诺制的制度建设，具体而言，对于特点差异大的不同行业、不同领域，进行分类指导，精准施策；推进“证照联办”“流程再造”“标准地制度”等配套措施和制度的完善，进一步推动形成提升优化营商环境的良好局面。
四、优化营商环境法治保障的未来展望
为进一步加强优化营商环境的法治保障，既要坚持简政放权，以推进政府职能转变为抓手建立服务型政府，并通过完善试验改革的授权制度鼓励地方制度创新；又要强化有效监管，通过加强对各类市场主体的平等保护、建立规制工具分析评价制度、构建基于信用的监管机制，营造公平有序的竞争环境。政府应充当政务服务的提供者、公平竞争环境的维护者、社会信用体系建设的引领者，而非经济发展的干预者、市场准入的拦路者、资源配置的决定者。
（一）深化“放管服”改革打造服务型政府
政府对经济发展的促进和保障作用能否有效发挥，很大程度上取决于政府和市场的关系定位是否准确。处理好政府和市场的关系，需坚持简政放权、放管结合、优化服务。政府应坚持简政放权，制定并公布权力清单、公共服务事项清单、行政许可清单和证明事项清单，压缩行政自由裁量权，约束行政权的行使，避免出现上放下增、明放暗留、变相审批的行为。审批事项取消和权力下放后，政府应强化事中事后监管，通过创新监管方式提升监管效能，避免市场因缺乏必要监管而陷入无序竞争的沼泽。此外，政府应坚持优化服务，致力于为市场提供优质高效、公平普惠、便利可及的服务，如提高政务服务的便民化程度、为市场主体提供专业的法律服务、构建全链条的知识产权服务体系、推动政府信息和数据的开放和利用等。
建设服务型政府，需由“政府主导”的治理模式转向“政府与社会合作”的治理模式，充分发挥社会组织和行业协会在社会治理中的作用，行业协会商会应主动为市场主体提供市场信息及法律援助等方面的服务。建设服务型社会，需强化市场主体对行政决策和行政立法的参与，充分听取市场主体、行业协会商会的意见，增强行政立法的针对性和操作性。建设服务型政府，还应建立畅通有效的政企沟通机制，公职人员与企业家应构建起“亲”“清”新型政商关系。同时，公职人员既要把握法治底线杜绝权力寻租，又要主动倾听市场主体的反映和诉求，依法帮助市场主体解决生产经营中遇到的困难和问题。
（二）完善试验改革的授权制度
地方的制度创新是优化营商环境改革不断推进的重要实践源泉，因此要鼓励支持地方发挥能动性积极开展差异化探索，推出更多带有本地特色的创新举措，为确保改革依法有据，避免上位法束缚了地方改革的手脚，要加大向地方放权特别是综合授权的力度，充分调动和发挥地方推进改革发展的积极性、主动性和创造性。关于试验改革，《中华人民共和国行政许可法》第21条规定了行政许可的暂停实施制度，但该制度仅针对行政法规设定的有关经济事务的许可，其适用范围和制度功能都十分有限。在实践中，特别是各地自贸区改革的实践中，对于暂停某些全国性法律设定的许可事项的需求十分强烈，全国人大常委会也根据《中华人民共和国立法法》第13条之规定，即“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”，来对自贸区的立法需求进行授权。这种方式虽然从形式上满足了自贸区制度创新的来源正当性，但尚不足以满足自贸区制度创新之实质需要。为了更好发挥试验改革的制度功能，一方面，应当激活《中华人民共和国行政许可法》第21条规定的行政许可暂停实施制度，对于行政法规设定的经济型事务许可，各地可以在报国务院批准之后，在本行政区域内暂停实施；另一方面，要充分应用《中华人民共和国立法法》第13条规定的立法授权制度，通过单项授权甚至综合授权等多种方式，调整全国性法律在部分行政区域的实施。此外，还需要完善这种暂停实施的具体法律机制。为确保地方之间的公平竞争，应该明确获取授权的申请程序。唯有建构正式的授权制度，才能防止随意性很强的改革，减少地方的恶性或不公平竞争。[21]
（三）强化对各类市场主体的平等保护
公平有序的竞争环境是市场经济健康发展的重要前提。实践中有些政府为谋取个体私利，或为保护本地企业或民族企业，而作出了限定交易主体和对象、妨碍商品在地区间自由流通、在招投标或惠企政策中设置不当限制等行为，极大地阻碍了统一开放、竞争有序的现代市场体系的建立，因此政府应强化对各类市场主体的平等保护。一方面，政府应平等保护公有制经济和非公有制经济，平等保护大型企业和中小型企业。我国《宪法》确立了“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”的基本原则，国有企业和个体企业、民营企业相比，因经济、人才、经验、信息等方面的优势在市场竞争中占据有利地位，因此为增强中小企业的市场竞争力和发展活力，政府应加大对中小企业的扶持力度，减少中小企业的融资限制，提高对中小企业的政府补贴和税收减免力度。在招标投标和政府采购领域，政府应依法平等对待各类所有制和不同地区的市场主体，不得对供应商的选定设置不合理条件或歧视性要求。另一方面，政府应平等保护内资企业和外商投资企业，外商投资对引入人才和技术、推进我国产业转型大有裨益，因此要为吸引外资营造公平竞争的市场环境。政府应全面落实准入前国民待遇加负面清单管理模式，清理法规政策中与国际通行规则不符之处，打破外企在华投资经营的不合理限制和隐性壁垒，依法保护外资企业平等地位和合法权益。此外，政府应加大反垄断法、反不正当竞争法、价格法等执法力度，严肃查处达成实施垄断协议、滥用市场支配地位行为，依法制止滥用行政权力排除、限制竞争行为，打破地域分割和行业垄断，保障市场公平竞争。
（四）建立规制工具分析评价制度
市场经济具有自发性和盲目性，因此政府必须采取高效适当的规制工具，以促进公平有序的市场竞争环境的建立。规制影响分析制度，是指规制机关在规制工具实施前对其执行成本、社会影响、潜在收益等问题进行科学分析，以评估规制工具的适当性和有效性。在传统的规制实践中，我国政府过多依赖行政审批，而对审批之外的其他监管工具，特别诸如标准设定、信息披露、激励性监管等缺乏必要关注，对于不同监管工具之间的动态调整，更是欠缺制度化的机制。行政许可只是政府行使市场监管职能的一种手段，除了许可之外，还有通过强制披露信息和控制不实或误导性信息进行的信息监管，运用经济工具进行的激励性监管，通过标准设定进行的技术性监管等。[22]“对监管手段体系进行重塑，就是要对行政许可和标准设定、信息披露、激励性监管、事后监管等监管工具和方式，以及民事和刑事责任的追究，对其各自的利弊，及其相互之间的协调配合等问题，加以系统地梳理与科学地评估。”[23]因此行政机关应充分重视多样化的规制工具，评估不同规制工具之间的比较优势，选择更为适当和有效的规制工具，以提高规制质量和实效性。[24]
（五）构建基于信用的监管机制
市场诚信缺失会增加经济运行成本、加大交易风险、降低市场资源配置效率，而信用监管作为一种新型监管工具，通过政府、社会、市场主体的协同共治，可实现对市场主体的事前、事中、事后全方位监管，有效规范市场秩序。为构建信用监管机制，政府需重点做好以下四项工作。一是建立健全信用承诺制度，发挥告知承诺制在提高审批效率、推动事前审批向加强事中事后监管转变、提高市场主体自律意识的作用。二是大力推进信用分级分类监管，推动执法部门以公共信用综合评价结果、行业信用评价结果等为依据，对监管对象进行分级分类，根据信用等级高低采取差异化的监管措施，从而提高监管实效、大限度减少对企业正常经营的干扰，为企业创造良好的营商环境。[25]三是实施失信联合惩戒制度要遵守法治原则，失信联合惩戒对象认定和惩戒措施的选择要严格遵守上位法的规定，避免失信联合惩戒制度的泛化和滥用。四是注重发挥政务诚信的引领作用，政务诚信在社会信用体系中处于核心地位，政府要加强政务诚信建设，发挥政务诚信对其他领域信用建设的表率、引领和标杆作用，弘扬诚信文化，培育诚信社会。
【注释】
[作者简介]成协中，中国政法大学法学院教授，法学博士，博士生导师。作者近两年作为中国政法大学法治政府评估课题组成员，负责中国法治政府评估中优化营商环境板块的评估。
[1] See World Bank Group, Doing Business 2020, https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/32436/9781464814402.pdf (last visited Apr.20, 2020).
[2]参见《优化营商环境条例》第5−6条、第10条、第12−13条、第16条、第20条。
[3]参见《优化营商环境条例》第19条、第33−34条、第35−37条、第41−43条、第45−47条。
[4]《优化营商环境条例》第7条第3款规定，“对探索中出现失误或者偏差，符合规定条件的，可以予以免责或者减轻责任”。第55条规定，“政府及其有关部门应当按照鼓励创新的原则，对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管”。
[5]参见《优化营商环境条例》第62−65条。
[6]发布地方性法规的12个省市分别为辽宁省、河北省、辽阳市、陕西省、阜新市、黑龙江省、吉林省、广东省、天津市、山西省、北京市、上海市；发布地方政府规章的3个省市分别为沈阳市、温州市、安徽省。
[7]参见《上海市优化营商环境条例》第54条、第60条、第62条。
[8]参见《北京市优化营商环境条例》第21条。
[9]如北京市要求设立一般经营项目的市场主体开办企业不超过1个工作日，社会投资的低风险工程建设项目全流程审批时间不超过15个工作日。上海市对后者的规定则是不超过10个工作日。
[10]参见中国政法大学法治政府研究院：《中国法治政府评估报告》，社会科学文献出版社2018年版，第202−208页。
[11]《关于加强政务诚信建设的指导意见》规定：“规范地方人民政府招商引资行为，认真履行依法作出的政策承诺和签订的各类合同、协议，不得以政府换届、相关责任人更替等理由毁约。”
[12] Supra note [1].
[13]参见《国务院办公厅关于部分地方优化营商环境典型做法的通报》。
[14]参见《宁夏银川打造“诚信政府”，十大信用案例占七成》，信用中国网，https://www.creditchina.gov.cn/home/xinyongyanjiu /201906/t20190604_157628.html，后访问时间：2020年4月20日。
[15]参见《江西分宜：建立公务员诚信信息库》，信用中国网，https://www.creditchina.gov.cn/lianhejiangcheng/zhengwushi xinzhuanxiangzhili/201712/t20171219_100584.html，后访问时间：2020年4月20日。
[16]参见《河南省洛阳市将建立公务员诚信档案廉政记录等将记入档案》，信用中国网，https://www.creditchina.gov.cn/l ianhejiangcheng/zhengwushixinzhuanxiangzhili/201712/t20171220_103325.html，后访问时间：2020年4月20日。
[17]参见《辽宁沈阳整治政府失信政府拖欠工程款明年将清偿完毕》，信用中国网，https://www.creditchina.gov.cn/lianhejiangcheng/zhengwushixinzhuanxiangzhili/201804/t20180404_112371.html，后访问时间：2020年4月20日。
[18]参见《吉林省通化市扎实推进政府机构失信问题专项治理工作》，信用中国网，https://www.creditchina.gov.cn/lianhejiangcheng /zhengwushixinzhuanxiangzhili/201805/t20180502_114592.html，后访问时间：2020年4月20日。
[19] 参见《公平竞争审查制度已经在全国基本建立》，中国政府网，https://www.gov.cn/xinwen/2019-04/09/content_5380773.htm，后访问时间：2020年4月20日。
[20]《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》规定：“各地区、各有关部门要在2018年底前建立健全企业家参与涉企政策制定机制，制定出台政府重大经济决策主动向企业家和行业协会商会问计求策的操作办法，完善与企业的常态化联系机制。”
[21]成协中：《“放管服”改革的行政法意义及其完善》，《行政管理改革》2020年第1期，第42−43页。
[22]参见朱新力：《困境与出路：行政审批制度改革的法治进阶》，《中共浙江省委党校学报》2016年第3期，第5−13页。
[23][英]奥古斯：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，中国人民大学出版社2008年版，第123页。
[24]成协中：《“放管服”改革的行政法意义及其完善》，《行政管理改革》2020年第1期，第43页。
[25]参见《推送并应用市场主体公共信用综合评价结果的通知》。
