珠三角一体化政策之法律化研究

朱最新.

一、问题的提出

改革开放以来，具有先行先试政策优势的珠三角地区利用毗邻港澳的区位优势，采取各种灵活政策吸引外资、发展经济，取得了举世瞩目的成就，2010年全年共实现地区生产总值32105.88亿元，人均GDP达到67321元。伴随着珠三角地区工业化与城市化的发展，人口在珠三角地区不断聚集，逐渐形成了广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、惠州、江门、肇庆等9个城市。在经济快速发展、城市化日益加快的同时，珠三角地区也存在着环境恶化、治安恶化、重复建设以及产业同质化、低端化等问题。这些问题日渐成为影响区域经济一体化的重要因素，成为珠三角区域协调发展的最大阻碍。在行政性分权和财政包干改革以来地方官员的财政与经济激励所导致的“行政区经济”和嵌入在经济竞争中的地方政府官员之间的政治晋升的博弈等因素作用下，各地政府解决问题的视野常常局限于自我管辖范围，而忽略许多问题的跨域性特质，因而对问题的解决往往只能治标而不能治本。随着社会经济发展，珠三角区域一体化已成为珠三角地区经济社会发展不可逆转的趋势，各城市正在加速融合，逐渐形成各城市一荣俱荣、一损俱损的区域发展格局。在此背景下，珠三角地区各级政府也意识到区域合作与区域一体化的重要性，纷纷协调一致采取各种措施进行跨区域合作，以推动区域一体化。其中，法律与政策是政府推动珠三角一体化的两种最重要的正式制度安排。近年来各级政府制定和实施的一系列政策，足以说明政策在珠三角一体化中所发挥的主导作用。而与政策的主导作用形成鲜明对照的是，法律在珠三角一体化中发挥的作用明显不够，与现实需要不太相称。在依法治国，建设社会主义法治国家的今天，法律应该是最主要的社会控制手段。因此，针对珠三角区域协调发展的客观需要，对珠三角一体化政策法律化问题进行理论探讨，无疑是一件具有极其重要理论与实践意义的事情。

二、政策法律化是珠三角区域协调发展的客观要求

珠三角地区是我国最具活力、最具创造力、最为发达的经济中心区域之一，在全国经济社会发展和改革开放大局中具有先行先试的先导性作用和举足轻重的战略地位。因此，实现珠三角一体化政策的法律化是提高珠三角地区整体竞争力的的现实要求，是珠三角区域协调发展的客观需要，是中国经济可持续发展的客观要求。

（一）珠三角一体化系列政策出台是珠三角区域协调发展国家意志强化的深度体现。

2002年11月8日召开的中共十六次代表大会正式提出促进区域经济协调发展的战略。《“十一五”规划纲要》进一步明确了区域协调发展的基本内容：“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局”。2008年12月，国家发展和改革委员会颁布的《珠三角地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》（以下简称《规划纲要》）将到2012年初步形成珠三角区域一体化格局作为珠三角地区改革发展的目标之一。同时明确指出一体化的具体要求：“按照主体功能区定位，优化珠江三角洲地区空间布局，以广州、深圳为中心，以珠江口东岸、西岸为重点，推进珠江三角洲地区区域经济一体化，带动环珠江三角洲地区加快发展，形成资源要素优化配置、地区优势充分发挥的协调发展新格局。”

以十六大促进区域经济协调发展战略的提出为起点，以《规划纲要》为标志，珠三角地区协调发展正在发生战略性、方向性、历史性的转变。自《规划纲要》颁布以来，国家采取了一系列措施推动珠三角经济一体化，如支持广东与港澳分别签订《粤港合作框架协议》、《粤澳合作框架协议》等。广东省政府更是积极地采取各种措施来推动珠三角一体化。如2009年6月10日广东省人民政府办公厅颁布了《关于加快推进珠江三角洲区域经济一体化的指导意见》（以下简称《指导意见》），随后广东省人民政府先后颁布了《珠江三角洲产业布局一体化规划（2009-2020年）》、《珠江三角洲基本公共服务一体化规划（2009－2020年）》、《珠江三角洲城乡规划一体化规划（2009—2020年）》、《珠江三角洲环境保护一体化规划（2009-2020年）》、《珠江三角洲基础设施建设一体化规划（2009—2020年）》等一系列一体化政策。珠三角九市政府积极采取措施推动区域合作，先后分别签署了《推进珠中江区域紧密合作框架协议》、《广佛肇经济圈建设合作框架协议》、《广佛同城化建设合作框架协议》、《珠江口东岸地区紧密合作框架协议》等区域合作协议。这一系列政策的出台表明，一种明确而坚定的推动珠三角一体化的政治基础已经形成。可以说，这是珠三角一体化的历史性转变，其实质是珠三角一体化国家意志的上升。而珠三角一体化国家意志的强化，为有关珠三角一体化法律制定和一体化政策的法律化提供了难得的历史机遇。

（二）珠三角一体化需要法律保障

法律与政策是政府推动珠三角一体化的两种最重要的正式制度安排，是当今社会最常见的两种社会控制手段。二者具有共存性，是相辅相成、互相促进的。然而，从一体化实践来看，与政策相比，法律更能体现珠三角一体化的客观要求，政策法律化是珠三角区域协调发展的现实需要。其原因在于：（1）法律比政策具有稳定性。近年来，中央和珠三角地区的各级政府采取了一系列政策、措施推动珠三角一体化。这些政策大多合符珠三角社会经济发展的需要，也深受珠三角地方政府与民众的欢迎。然而，政策的灵活性、随意性常常叫人无所适从。因此，地方政府与民众迫切希望珠三角一体化的一系列政策能够固定下来，“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[①]而法律具有稳定性，法律的制定要经过严格规范的立法程序。任何法律生效后，无正当理由，未经法定程序，不得随意变更。即使基于正当理由修改和废止法律，也必须通过法定程序。因此，政策的法律化将有助于确保珠三角一体化政策的权威性与严肃性。（2）法律具有严格的规范性。在社会体系中，法律是一种社会规范，是针对一类人、一类事而作的规范性调整。它通过假定、行为模式、法律效果的结构形式，以“可为”、“非为”、“应为”三种模式对人们应该如何行为提出明确的指示。在珠三角一体化中，政策的法律化意味着国家向整个社会传达了在珠三角一体化国家机关、社会组织和个人可能或必须如何行为，不得或禁止如何行为，否则就应该承担消极后果的信息。这对珠三角一体化的正常进行无疑起着指引和推动作用。而政策只是笼统的、抽象的原则规定，难以发挥具体的指引作用。同时，法律作为一种社会规范，“除特殊情况外，一个国家只能有一个总的法律体系，且该法律体系内部各规范之间不能相互矛盾”。[②]不仅如此，法律的规范性还要求在法律规定的范围内，法律对任何国家机关、社会组织和个人都具有约束力，任何合符法律的行为都会毫无例外地受到法律保护，任何违法行为都会毫无例外地受到法律制裁。这对确保一体化中各地各级政府的协调一致无疑有着极其重要的作用。（3）法律具有非感性。珠三角一体化涉及各方利益的衡平。“人是有感情的，不仅是理性动物，而且是兽性动物”，“常人既不能完全消除兽欲，虽最好的人们（贤良）也未免有热忱，这就往往在执政的时候引起偏向。”[③]在珠三角一体化进程中，由于政策的非透明性、制定程序的非规范性，各地政府基于官员自身晋升的利益博弈以及本地利益最大化的考量，常常会出现一些有悖于一体化要求的政策，对一体化政策也会出现阴奉阳违，“上有政策，下有对策”的情形，从而使区域发展处于不协调之中。而要遏制这一现象，使区域协调发展，就必须建立一个制度机制对一体化中的各种利益进行毫无偏私的权衡。而“法律恰正是全没有感情的”，“恰恰正是这样一个中道的权衡”。[④]

三、珠三角一体化政策法律化的条件与可行性分析

在法治社会中，政策不能摆脱法律的约束，必须在法律框架下活动。但是，这种约束不再是一种羁束型的控制，而是一种积极控制，即通过法律原则和法律授权，赋予各种国家权力组织履行职责和达成治理目标而必须享有的政策制定权。[⑤]“政策在指导性、号召性、教育性、灵活性、临时性、具体性以及非规范性等方面却明显优于法律，从而可在某种程度上充分弥补法律的不足”。[⑥]同时，我们的改革是一种政府主导的渐进性改革。基于政治上的考虑，改革往往从具体问题着手，而且主要以灵活性的政策指导为主，而不是以刚性和普遍性的法律规范为主。在依法治国，建设社会主义法治国家的进程中，这种状况虽然会，也应该有所改变，但这种灵活性政策指导的改革给社会自身的磨合提供了时间，并为社会进一步自我塑造留下足够的空间，在构建和谐社会的今天仍有存在的必要。因此，在我国区域协调发展中，我们不能无视政策对法律的积极的补充作用，否则对区域协调发展是百害而无一利。珠三角一体化政策的法律化，就是把经过实践检验证明是符合珠三角区域协调发展的客观需要，并具有长期稳定性的、成熟的一体化政策，用法律的形式予以固定下来。因此，珠三角一体化政策的法律化应该有一个限度，只能把符合一定条件的一体化政策予以法律化，而不是所有一体化政策的法律化。如果将不具备条件的一体化政策法律化，那只会造成整个法律制度的混乱，从而亵渎法律的尊严和权威。对于珠三角一体化政策法律化须具备哪些条件，学界并没有进行深入探讨。借鉴学界对其他领域政策法律化条件的研究[⑦]，我们认为珠三角一体化政策法律化必须满足三个要件：（1）政策的正当性是珠三角一体化政策法律化的价值要件。法律与政策都是利益博弈的规则，但法律更关注普适性和永恒性的价值宣示。博登海默曾指出，在实在法模棱两可或未作规定的情形下，公共政策虽然可以成为法官进行裁决的非正式渊源，但是法官应该对于与基本正义标准相冲突的公共政策的实施行使否决权。因为正义乃是法律本身的基本成分。^[⑧]因此，法律化的政策应该是具有正当性的政策。何谓正当性的政策？正当性的政策就是合符公共利益需要的政策。就珠三角一体化而言，就是指那些经过实践检验证明能够推动区域合作，促进区域协调发展，保障民众永享自由和幸福的一体化政策。（2）政策的必要性是珠三角一体化政策法律化的核心要件。政策与法律都是社会调控手段。虽然法治社会应以法律为主要调控手段，但政策与法律在调控社会时各有所长，各有所短。因此，政策与法律在珠三角一体化中都有存在的必要。这也意味着在珠三角一体化中总有一些政策是不宜或没有必要通过法律强制来实现的。这些政策也就不适合被法律化。而被法律化的政策则应该具有立法的必要性。法律是一种社会规范，需要民众的服从，这就意味着只有成熟的政策才有法律化的可能与必要。就珠三角一体化而言，成熟的政策，是指那些经过实践检验证明是成功的、可行的，并为社会公众所普遍认可、接受、遵循的一体化政策。同时，法律是处于最高位阶的社会规范，这意味着只有那些对全局有重大影响的政策方有法律化的可能与必要。而全局性的政策，主要是指“对社会生活、社会未来发展具有重要影响力的政策，这类政策定型化、条文化、规范化，从而取得法律的约束力，就可以获得全社会一体遵行的效力，将整个社会生活从总体上纳入法制轨道。”[⑨]因此，只要是全局性或成熟的政策，就具备了成为法律的可能与必要，具有立法的必要性。（3）政策的稳定性是珠三角一体化政策法律化的形式要件。法律与政策的重要区别在于法律的稳定性。也正是由于法律的稳定性，法律才具有强烈的权威性和严肃性。实践中，保持政策的稳定性的根本途径是政策的法律化。但如果政策本身不具有稳定性而将其法律化，其结果将会使法律的稳定性受到严重影响。因此，政策的稳定性是珠三角一体化政策法律化形式上的要求。

根据政策法律化的三个要件，以及珠三角一体化实践，珠三角一体化政策法律化具有可行性。原因在于：（1）珠三角一体化政策具有正当性。从中共十六大正式提出促进区域经济协调发展战略，尤其是《规划纲要》颁布以来，中央和地方先后颁布实施了一系列有关珠三角一体化的政策，取得了明显的成效。正如《广东省实施〈珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）〉保障条例（草案）》所言：“全省特别是珠三角地区经济保持了平稳较快发展，结构调整迈出了实质性步伐，经济一体化进程明显加快，粤港澳合作再上新台阶，改革攻坚取得新进展”[⑩]。这说明，这一系列政策有力地推动了区域合作，促进了区域协调发展，保障了民众的自由和幸福，符合珠三角一体化的客观需要，具有正当性。（2）珠三角一体化政策具有立法的必要性。根据前文论述，具有立法必要性的政策主要指：一是全局性的政策。在一体化政策中，珠三角规划一体化、珠三角一体化的组织与协调机制、珠三角一体化中政府间纠纷的解决机制等都是对珠三角区域协调发展有着重大、长期影响，关系着珠三角地区全局性利益、长远性利益的政策。这些政策都有着成为法律的可能与必要。二是成熟的政策。在一体化中，为促进区域合作逐渐形成了一些大家普遍认可、接受、遵循的规则，如政府合作一般以行政协议的方式进行，其基本原则是平等原则、自愿原则、互惠互利原则、协商一致原则、合作共赢原则。[11]（3）珠三角一体化政策具有稳定性。从《规划纲要》颁布以来，广东省各级政府颁布了《指导意见》、《珠江三角洲产业布局一体化规划》等一系列政策。从具体内容来看，这些政策文件的具体内容各不相同。但从价值目标来看，这些政策文件都是以完善珠三角一体化的制度、机制为目标的，只是随着时间的推移，实践经验的积累，对珠三角一体化政策规定更为具体、精细而已。也就是说，从推动珠三角一体化的角度看，珠三角一体化的系列政策具有稳定性，都是为了实现“产业布局分工一体化、产品及要素市场一体化、基础设施和环境保护一体化、经济运行机制一体化和社会经济信息一体化”[12]，推动区域合作，促进区域协调发展，保障民众永享自由和幸福。