内容提要：跨区域管辖组织化问题是区域府际合作治理中不可回避的重要课题。地域管辖权让渡是跨区域管辖组织化的权力基础。新区域主义理论、整体性治理理论、行政主体理论为跨区域管辖组织化提供了理论基础，组织法定原则是跨区域管辖组织化的法律依据。基于区域府际合作治理中跨区域管辖自身的多维性与实践性的复杂性，全国各地在探索跨区域管辖组织化模式最优解的过程中，呈现出区域协调组织模式、上级派出管辖模式、分工管辖模式、单方派出管辖模式和法人治理模式等多种跨区域管辖组织化模式。这些跨区域管辖组织化模式并非完美，存在诸多问题。要从法治视角，依据区情确立跨区域管辖组织化的具体模式，通过立法实现跨区域管辖组织化的合法化，规范跨区域管辖组织化模式的运行机制，从而实现区域公共利益的最大化，确保区域府际合作治理的有效实施。

关键词：区域府际合作治理； 跨区域管辖；权力基础；行政组织法定

 伴随着区域经济一体化的发展、治道变革、社会转型，一种建立在尊重、协调、合作、共赢基础上，强调问题解决、目标导向与管理创新，政府负责的多元化制度性合作治理的区域府际合作治理应运而生。由于国外“新区域主义”和我国区域治理相关理论的核心理念都是主张通过政府机构之间，政府和企业、非营利组织之间形成一种合作机制，共同管理公共事务。加之，在我国行为法机制承担着行政组织法功能，学界对于区域府际合作治理问题的研究主要集中在行为法机制等方面，几乎不涉及组织法问题。虽然行为法机制是解决区域府际合作治理问题的主要路径。然而，区域府际合作治理是政府负责的治理，不少问题的解决均有赖跨域管理组织体制的创新与完善。作为地方政府打破行政区划藩篱、推进区域协调发展的一种实践创新——“飞地经济”更是离不开跨域管理组织体制的创新与完善。因而，跨区域管辖组织化问题是区域府际合作治理问题研究中不可回避的重要课题。在全面推进依法治国的今天，这些问题自然需要由法律来调整。因而，从法治视角下探讨区域府际合作治理跨区域管辖组织化问题是无疑具有重要理论意义和现实针对性。

一、地域管辖权让渡：区域府际合作治理跨区域管辖组织化的权力基础

“行政管辖权是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。”而地域管辖权，则是行政管辖权的一种，是指行政系统中不具有隶属关系的行政主体之间首次处置行政事务的权限分工。在地域管辖权限范围内，行政主体享有行政管辖的独占权，其他不具有隶属关系的行政主体对其管辖权限范围内的地方事务无权干涉，而具有隶属关系的上级行政主体也只能依法进行干预。因此，对行政主体而言，地域管辖权“是一种对本地公共事务进行管辖的权利；作为一种‘权利’，行政管辖权就是可以交易的。”从相关行政实践来看，行政主体依法获得相应行政权力后，对行政权力的行使具有巨大的自由裁量权。而且实践中，由于行政组织法并不完善，上级行政主体对下级行政主体一般是通过权力行使的结果考核来控制和监督下级行政主体的。这就为行政主体裁量权的自由行使和地域管辖权的让渡提供了可能的体制空间。同时，地域管辖权由于受到行政区划的刚性约束，从而导致具有闭合性特征的“行政区行政”现象的出现，使得“每一个行政区域的地方政府都专注于管理本行政区内部的公共事务和发展本行政区域的经济，很少关注行政区划边界或跨越行政区的公共问题，从而出现行政中心与经济中心的高度一致性、行政区边界经济衰竭、跨域公共问题和公共物品得不到治理和提供等等现象。”区域府际合作治理是克服行政区行政的缺陷，解决跨域公共问题和公共物品得不到治理和提供等问题，实现区域协调发展的一种重要途径；是一种政府负责、多元参与，以实现区域治理主体“双赢”或“多赢”为直接目的，以实现区域公共利益，增进全民福祉为最终目的的区域利益协调机制。“通常，政府间利益关系的调整是通过政府间权力关系的调整实现的。”作为一种政府负责的区域利益协调机制，区域府际合作治理虽然表现为区域政府间利益关系的调整，但首要的是一种区域权力关系，其表现为区域权力关系的动态面向。地域管辖权让渡“是指参与合作的各地方政府或地方政府部门将一种或几种权力，或者某种权力的某一运行环节（决策、执行、监督等）交由某一区域性的管理机构行使，从而形成一种或几种区域管辖权的过程。”区域府际合作治理虽然主要不是一种组织结构，而是一种行为法机制上的合作治理，但为突破传统“行政区行政”的限制，区域府际合作治理中地方政府或部门也常常“将一种或几种权力，或者某种权力的某一运行环节（决策、执行、监督等）交由某一区域性的管理机构行使”，从而形成一种超越地方权力空间界限的跨行政区划的府际合作治理形态。实践中不少“飞地经济”就是“以突破行政区划限制，由一方向另一方让渡‘经济飞地’的经济事务管辖权、双方分享合作收益为核心特征的一种相对更为深入的区域经济合作形式”。可见，区域府际合作治理跨区域管辖组织化是地域管辖权让渡的结构化、制度化的产物，地域管辖权让渡是区域府际合作治理跨区域管辖组织化的权力基础。

二、正本清源：跨区域管辖组织化的理论基础与法律依据

区域府际合作治理跨区域管辖组织化问题，即区域合作组织的设立问题，属于区域协调发展的深层次的体制问题、组织法问题，并不是简单地设立某一区域性的管理机构就能一劳永逸的，而是需要从法治视角、在法治框架内根据区域协调发展的客观需要予以整体性综合考虑。新区域主义理论、整体性治理理论、行政主体理论可以为跨区域管辖组织化提供基本的理论基础，而组织法定原则是跨区域管辖组织化的法律依据。

（一）新区域主义理论

新区域主义理论，是20世纪80-90年代西方国家针对区域治理可行有效的体制机制问题而应运而生的。新区域主义理论与旧区域主义有着很大不同，其基本理论主张是：（1） 强调区域范围的开放性。新区域主义理论中，区域性是个变量，表明了区域化的程度，通过空间、合作和身份来体现，强调地理临近性转变为强调区域功能联合与主体之间的互动。（2）强调多元治理主体参与。新区域主义理论的“新”集中体现在社会复杂性不断加强的语境下重塑政府社会关系，在整个区域范围内形成一种嵌入式的政治——经济发展新模式。新区域主义理论强调行政市场化和行政分权制度，认为科层制的协调已丧失了原有的优越性，在这种情势下，包括人际关系、组织间关系、系统间关系等各个层次的网络在内的自组织的治理便成为一种最适合的协调方式。同时，新区域主义理论主张用“治理”取代传统的“统治”。而且新区域主义理论主要着眼于区域治理，并不试图建立一个从事区域治理的政府，而是期望在大都市区建立一种推动地方政府自愿合作的方法。因此，新区域主义理论主张将不同的区域组织视为一个多层治理机构网络，强调不同层次权力组织间不再是一种传统的上下级的命令与服从关系，而是一种平等与协商关系；强调通过强化行政市场化、治理理念和行政分权制度，在区域治理中引入社会主体的参与，重塑政府与社会关系，实现区域治理主体的多元化。（3）强调多重价值目标的综合平衡。新区域主义理论将区域治理与社会建构理论相结合，强调了区域在形成过程中的主观性和文化价值取向，强调综合经济协调发展、社会公平祥和、环境和谐友好、文化多元融合等多重价值目标，并形成了更加协调发展、更加均衡发展，更加可持续发展，具有共同的区域身份、提升区域整体竞争力与实力的区域发展观，应该说这是对区域增长本质的精练概括。（4）强调多元协作和合作机制。新区域主义理论认为，任何层次上的区域化本质是整合运动下的区域一体化。因此在区域治理上，新区域主义理论主张超越行政区划的刚性束缚，倡导区域或次区域的整体观念与合作观念，努力探索通过协商谈判创建不同形式和功能的协作与合作机制，消除区域内各种分裂、隔阂现象，促进包括政治、经济、社会、文化等各个方面的区域一体化进程。由于竞争会扩大空间发展差距，而差距扩大又将威胁区域经济社会稳定。因此，新区域主义理论试图把区域当作“联合行动的体系”，积极创建多级政府组织间、政府与私人等社会力量问的主动协调与合作机制。其中，协调与合作的持续性则主要取决于区域的社会凝聚力、经济凝聚力、政治凝聚力以及组织凝聚力的长久保持。新区域主义理论广泛吸取了经济学、政治学、行政学、社会学等学科的有益理论，形成了专注于区域治理体制机制的一系列主张和观点，对区域府际合作治理跨区域管辖组织化问题研究有着重要指导意义，但其理论仍处于探索完善阶段，有待于我们结合区域府际合作治理实践进行理论的自我完善与修正。

（二）整体性治理理论

整体性治理理论，是20世纪90年代中后期西方国家在现代信息技术快速发展、公共事务日益复杂的背景下，针对传统公共行政的衰落，以及新公共管理改革过程中所造成的严重“碎片化”问题进行深刻反思而形成一种整体主义的思维方式和治理模式，是对解决跨行政区划、跨层级组织、跨部门社会问题的行政实践的理论回应。整体性治理理论强调以协调与整合为核心，以提供全域公共服务为导向，旨在打破传统科层制管理模式中各自为政的管理和服务方式、层级节制的金字塔组织结构，基于专业化分工重构和优化政府、市场和社会三者的关系。因而，整体性治理理论的行动逻辑是在传统科层体制的基础上，创新组织、流程、技术和机制等，建立多元利益相关主体的有效沟通、协商、谈判以及整合机制，达成组织间的合作共治。整体性治理理论强调通过自上而下的纵向层级结构，以及横向功能结构之间的协调，有效整合资源，克服部门主义、各自为政的弊病，通过整体性的考虑（即要考虑到战略发展对他者的影响以及他者对战略发展的影响）、对话（信息交换）和共同性的计划（临时的共同计划或者共同工作）三种策略 协调政府与市场、社会的横向关系，排除相互冲突的政策情景，构建多元治理主体通力合作、运转协调的治理网络，更好地综合利用稀缺资源，提高复杂问题的应对能力，为公众提供全域无缝隙的公共服务，从而实现公共利益整体的优化。整体性治理理论并不是一种成熟的理论，但整体性治理理论的整体性理念、组织创新的方式、运转协调的治理网络等为我们探讨区域府际合作治理跨区域管辖组织化的内在机理提供的强有力的理论指引。

（三）行政主体理论

行政主体理论作为一种范式，构成我国行政法学体系的一块基石，对学术研究和行政诉讼实践之促动众所公认。但在府际合作治理的今天，行政主体理论的完善已成为行政法学界的共识。针对我国现行行政主体理论的不足，学者们从不同视角，运用法人概念工具、重组工具、行政分权工具等理论工具提出了各种重构或完善行政主体理论的对策。一般认为，行政主体理论主要包括以下内容：（1）行政主体，是指依法享有行政权力，并能够以自己的名义行使行政权力，独立承担相应法律效果的社会组织。这就意味着行政主体必须具备依法享有行政权力、能以自己的名义行使行政权力和独立承担相应法律效果三个法律要件。缺少任何法律要件，都不能成为行政主体。（2）行政主体的类型。行政主体包括国家行政主体、授权行政主体和社会行政主体。国家行政主体，是指依法享有行政权力，并能以自己的名义行使行政权力，独立承担相应的法律效果的国家机构；社会行政主体，是指社会成员依法自愿组成的，按照自治规范进行自我管理、自我教育、自我服务，并独立承担由此而产生的权利、义务和责任的社会自治组织；授权行政主体，是指国家行政主体、社会行政主体以外依具体法律、法规、规章授权而提供特定公共服务，并独立承担相应的法律效果的非国家行政机构组织。这就为区域府际合作治理跨区域管辖组织化选择权力载体提供了理论指导。（3）行政主体间的相对独立性。行政主体间的关系一般可以划分为横向、纵向和斜向三个维度。“横向关系是指互不隶属的行政主体之间的关系，故处于横向关系中的行政主体地位一般是平等的，彼此之间不存在领导或者指导关系，行政主体的独立性基本上可以得到保障。”斜向关系是指互不隶属的行政级别不同的行政主体之间的关系。斜向关系与横向关系相类似，都是互不隶属的，因而行政主体的独立性也可以得到保障。“纵向关系则是指以隶属关系为基础的行政主体之间的关系，亦即上下级行政主体之间的关系，包括领导关系与指导关系。” 在这种关系之下，行政主体的独立性不如横向关系和斜向关系，但行政主体在其权限范围内仍然也应当依法自主行使自我职权，履行自我职责，因此其相对独立性也是有着法律的保障的。（4）行政主体的功能。实践中，行政主体一般具有行政分权、利益保障和监督救济之功能。行政主体理论，强调行政主体的行政分权功能，为区域府际合作治理跨区域管辖组织化提供了理论依据和框架支撑；行政主体理论，强调行政主体的利益保障功能，“可以为行政利益主体的活动提供合理的预期，促进相互之间的理性交往，减少管理成本和交易成本，避免无序竞争和短期行为，从而为理性的公共行政秩序的形成奠定基础”；行政主体理论，强调行政主体的监督救济功能，为区域府际合作治理跨区域管辖的依法有序良善运行提供了制度保障。

（四）行政组织法定原则

行政组织法定原则，是权力法定原则的重要内容，是指行政组织的设置、结构、职能、规模、权限以及编制等都要依法设定。宪法对跨区域管辖组织化，即区域合作组织的设立，并没有做出任何具体规定，相反在赋予各级政府权限时特别强调只能在本行政区域内行使，因而跨区域事务原则上属于上级人民政府的管辖事项。《地方组织法》（2015）对跨区域管辖组织化也没有做出明确规定。只在第68条规定，省级政府必要时经国务院批准可设立若干派出机关；县级政府必要时，经省级政府批准，可设立若干区公所作为派出机关；市辖区、不设区的市政府经上一级政府批准，可设立若干街道办事处作为派出机关。这一规定可以说是区域合作组织设立的最直接相关的法律依据，但该条款并非直接针对区域合作组织设立而设，而且对县、区派出机关还有名称上的限制。其他法律、行政法规个别的涉及到跨区域管辖的协调问题，如《行政处罚法》（2017）第21条规定的指定管辖等等，但对跨区域管辖组织化问题并没有做出规定。相关中央政策，如国家发改委2017年制定的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》也只是提出“支持合作方建立常态化的议事协调机制”“支持合作方共同建立园区管理委员会”，并没有具体的制度设计。可见，我国宪法、法律对跨区域管辖组织化问题，即区域合作组织的设立并没有做出明确规定，更没有制定区域合作法，因而对区域府际合作治理跨区域管辖组织化问题主要是通过地方性法规、规章和规范性文件来进行的。如广佛同城化联席会议办公室设立的依据是《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》（2009），江苏江阴—靖江工业园区管委会是由江阴、靖江两地政府以协议方式规定；现行深汕特别合作区管理机构设立的依据是广东省人民政府规章——《广东深汕特别合作区管理服务规定（2015）》等等。可见，在地方各地政府通过各种方式为跨区域管辖组织化提供法律依据。但其依据可谓千差万别，有的甚至是地方领导人的意志。可见，我国区域合作组织设立依据“主要是国家或地方政府的政策，造成其法律属性不明，权威性不强，稳定性不足和实效性不大。”产生这种情况原因是多方面的，其中最根本的原因并不是由于跨区域管辖组织化模式多样性，而是各地运用法治思维、法治方式解决问题的理念强弱造成的。这种情况不仅影响着跨区域管辖组织化的科学配置，影响区域府际合作治理的良善运行，而且将影响民众对法治的信仰，影响全面依法治国的有序推进。

三、路在何方：跨区域管辖组织化模式的现状分析

“共同的合作需求是地方政府合作的逻辑起点”。基于区域府际合作中跨区域管辖自身的多维性与实践性的复杂性，全国各地纷纷积极探索与自身发展相匹配的跨区域管辖组织化模式的最优解。众所周知，不同标准可以形成不同模式。因而我们在划分模式时，必须坚持统一的标准。同时，建立模式的艺术“是把一切同争论点无关紧要的复杂情况统统删去，而保留可靠的推论所必需的一些特征。”根据区域合作组织权力来源和行政管辖主体的不同，各地跨区域管辖组织化模式概括起来主要有区域协调组织模式、上级派出管辖模式、分工管辖模式、单方派出管辖模式和法人治理模式五种。

（一）区域协调机构模式

区域协调机构模式，是指在区域府际合作治理中，不同行政区域的行政主体成立一个协商性机构，统一协调区域合作行动的一种区域合作模式。如，长三角城市经济协调会办公室就是由2004年举办的第五次城市经济协调会中所有长三角城市经济协调会成员一致决定成立的负责协调、组织和实施长三角区域经济合作日常事务。一般来说，这种模式比较适合解决不同行政区域的执法机构本身比较健全，不需要统一执法，只是存在区域信息阻碍、政策不一致等问题。因而这种模式主要承担协调、服务和监督三大职能。由于其职能主要是协调、服务和监督，并不存在执法管辖问题，因而从严格意义上讲，这种模式只是为实现区域合作行为一致提供一个平台，是一种行为法机制，而不是跨区域管辖组织化模式。现实中，这种模式存在以下问题：（1）成立依据不足。很多区域协调机构是通过会议形式决定成立的，并没有具体法律法规规章或规范性文件。（2）运行机制不健全。由于其成立没有相应的法律法规规章或规范性文件，其运作机制基本上没有制度规范，人为因素影响很大，公众参与渠道不足。（3）服务监督功能难以发挥。一般来说，这种区域协调机构的协调效果比较突出，但“服务功能不足，既没有有效实施减少统一市场制度壁垒的措施，也未出台相应优惠和扶持政策促进区域内欠发达地区的发展，实现区域经济的共同繁荣，发展不均衡现象还很突出”“监督功能也较弱，不能有效审查和监督区域政府间自主达成的区域合作规则和项目的执行情况。” 

（二）上级派出管辖模式

上级派出管辖模式，是指在区域府际合作治理中，为统一协调区域内不同行政区划行政主体的区域合作行动，由上级行政主体设立派出机构，统一管辖区域公共事务的一种区域合作模式。如，为推动乌昌两地优势互补、协调快速发展，2004年12月新疆维吾尔自治区党委、政府做出决定，在不涉及乌鲁木齐市、昌吉回族自治州行政区划调整的前提下，成立乌昌党委，并对乌鲁木齐与昌吉实行“规划统一、财政统一、市场统一”三统一，推动乌昌两地有序、快速、稳步发展。这种上级派出管辖模式，具有权威性，而且没有打破现有行政区划，也没有触及现有地方官员的利益，比较容易实施并取得一定效果。《地方组织法》（2015）明确规定，省、县、区可以设立派出机关。由省政府设立的派出机关，其行政主体资格基本不存在问题。然而，《地方组织法》（2015）对县、区设立派出机关有着明确的名称要求，省政府以外政府设立派出机关存在着一定的合法性问题。而且，区域合作是一种竞争性合作关系，其合作的方式、程度等具体如何是好，只有合作者本身才最清楚。正如俗话所说：“鞋子合不合脚，只有脚知道”。区域府际合作治理的良善运行，既需要上级政府外在推动，更需要区域地方政府自觉行动。如果上级推动不能满足地方需要，将会面临“下有对策”式的抵抗。另外，跨区域管辖都由上级政府设立相应派出机构高度集权来进行具体管理，不仅妨碍着地方积极性的发挥，也不符合精简效能的组织法原则。上级派出管辖模式中，公众参与往往比较困难。因而，上级派出管辖模式一般比较适合跨区域管辖组织化初始阶段。但现实中，人们常常将上级派出管辖模式看作是便捷易行的最佳跨区域管辖组织化模式，并将其常态化。这将会使上述问题成为阻碍区域协调发展的瓶颈要素。

（三）分工管辖模式

分工管辖模式，是指在区域府际合作治理中，为统一协调区域内不同行政区划行政主体的区域合作行动，根据区域公共事务性质的不同，分别由不同行政区域行政主体设立派出机构分工管辖相关区域公共事务的一种区域合作模式。如，根据《广东深汕特别合作区管理服务规定》（2015）设立的深汕特别合作区管理机构实行的就是这种模式。在深汕特别合作区区域合作组织方面，成立了由深圳市管理的深汕特别合作区管委会，行使广东省委、省政府赋予的地级市一级经济管理权限；深汕特别合作区党工委受汕尾市管理，主要进行社会事务的管理。这种分工管辖模式为地方政府区域合作搭建了有效的参与平台，减少了双方的交易成本，提高了行政效率。这种分工管辖模式一般适合于因行政任务，如扶贫等，产生的区域合作事务的管理，如 “飞地经济”的管理。实践中这种分工管辖模式也存在一些问题：（1）合法性问题。根据行政组织法定原则，行政组织的设置、结构、职能、规模、权限以及编制等都要依法设定。但实践中，有些地区是通过规范性文件来设立的，从而使作为行政主体的相关管理机构存在资格瑕疵。而以地方立法来解决合法性问题，则存在是以双方立法机关的立法，一方立法机关的立法，还是上级立法机关立法的选择难题。同时，分工管辖模式的运行机制也缺乏相应法律的规范，随意性较强。（2）经济管理事务与社会事务界限难以划清。分工管辖的前提是科学划分经济管理事务与社会事务的界限。而实践中，两者存在诸多模糊地带，难以清晰地厘清。这就会带来实践中职能的交叉与重合。“当出现职能交叉问题时，地方行政人员会考虑到地方利益的最大化，实行地方保护主义，采取‘不作为’或者‘强作为’的手段进行管理，使得地方政府之间的管理冲突激化。”（3）法律适用的选择难题。伴随着2015年《立法法》的修改，设区的市拥有了城乡建设与管理等方面的立法权。不同行政区行政机关，适用不同的地方性法规和规章。而分工管辖模式是由不同行政区域的管理机构分别管辖相关公共事务，这必然造成实践中不同管理机构适用不同的地方性法规和规章，从而导致实践中差异性，带来民众守法和法律适用的选择难题。

（四）单方派出管辖模式

单方派出管辖模式，是指在区域府际合作治理中，为推进区域协调快速发展，由一方行政主体设立派出机构，统一管辖区域公共事务的一种区域合作模式。如，根据广东省委省政府《关于深汕特别合作区体制机制调整方案的批复》（粤委〔2017〕123号）设立的深汕特别合作区管理机构实行的就是这种模式。根据批复，中共深汕特别合作区工作委员会、深汕特别合作区管理委员会调整为深圳市委、市政府派出机构，全面负责深汕特别合作区的经济事务、基本公共服务、社会管理等公共事务的管理。这种模式是区域协调发展的一种新探索，区域合作模式的制度创新，其好处在于能够全面利用一方的管理优势，及时解决区域合作中出现的困难和问题，加快推进合作区的跨越式发展。但这种模式也存在一些问题。其中，最主要的体现三个方面：（1）以批复形式调整合作区的行政组织管理体制与行政组织法定原则存在不协调。也正是意识到这一点，批复才着重强调要依法制定《广东省深汕特别合作区发展条例》，对合作区体制机制调整相关事项以立法形式予以明确。（2）对地方管辖权全面让渡是否合法。合作区合作是不同行政区划地方政府之间的合作，而非合并，“从行政管辖权的属性看，并不是所有的行政管辖权都可以让渡，有一部分无法让渡，”“行政管辖权的让渡只发生在那些需要共同治理的领域，一般不会发生全面的权力让渡。”“通常让渡的是某一种行政管辖权的一部分，而不是全部。”（3）是否有助于实现区域长期合作。人类社会中“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益相关” 。无论个人、组织，还是国家，利益是其行动的最根本目的。任何主体进行合作之前都会考量自身的成本收益。因而，寻找不同行政区域行政主体的共同利益是区域合作的前提和基础，也是区域合作的起点与最终目标。而从批复内容看，这种合作对深圳、深汕特别合作区而言，实现了利益的最大化；但对汕尾市而言，则不仅没有实现利益最大化，而且一定程度上是利益受损。这必然对以后的区域合作带来不利的示范效应，影响区域合作发展。

（五）法人治理模式

法人治理模式，是指在区域府际合作治理中，为推进区域协调快速发展，由双方协商成立一个法人，统一管辖区域公共事务的一种区域合作模式。如美国北卡罗来纳研究三角基金会。该基金会是由园区各方协商成立的非营利的组织，既不属于政府，也不属于高校，并作为经济实体负责园区建设与规划用地以及财产管理。基金组织设有董事会，董事会由政府、高校、企业及行业领袖联合成立，所有全区内外政府、企业及高校人员都可成为基金会的成员。董事会的负责人，执行董事负责园区的建设、维护与管理。 国内也有类似法人治理模式，如上海浦东软件园昆山园就是由一个有限责任公司经营管理的，大股东是上海浦东软件园股份有限公司，小股东是昆山软件园发展有限公司，负责园区的建设、维护与管理。这种具有独立法人地位的经济实体进行区域公共事务的管理，不仅可以实现去区域化、去行政化，而且通过股权确立合作双方的权益分配和成本分担有利于实现区域合作的利益衡平。但法人治理模式仅适用于区域公共事务比较单纯，不太适合复杂多变的社会事务的管理。

四、溯源求解:跨区域管辖组织化法治完善之路径选择

跨区域管辖组织化，是在新区域主义理论、整体性治理理论、行政主体理论的指导下，依据行政组织法定原则，通过地域管辖权让渡而形成的。实践中，由于各地先天条件和后天政策的差异，采取了不同的跨区域管辖组织化模式。而这些跨区域管辖组织化模式并非完美，存在诸多问题。因而，我们需要从法治视角，围绕三个层面来实现跨区域管辖组织化模式的制度完善。

（一）依据区情确立跨区域管辖组织化的具体模式

不同区域，由于经济发展水平、自然环境、人文环境等区情不同，区域合作的目标是存在差异的也是不同的。因此，其需要通过合作来解决的区域公共事务也不尽相同。建构在这种多元性区域合作目的基础上的区域府际合作治理是一种多机制治理和多模式治理的融合，是一种开放式的多元化治理。在区域府际合作治理实践中也呈现出区域协调组织模式、上级派出管辖模式、分工管辖模式、单方派出管辖模式和法人治理模式等多种跨区域管辖组织化模式。一个区域，实行何种跨区域管辖组织化模式，取决于其具体区情。“世界上没有放之四海皆宜的区域组织类型，唯有适者才最有效率。” 我们应当根据区情的不同确立最适合区情的跨区域管辖组织化的具体模式。在这其中有两个重要因素值得高度关注：（1）区域合作的目标。尽管区域不同，但其区域合作的总体目标都是相同的，其目标都在于推进区域协调发展，实现区域一体化。但区域合作的次目标则是多维性的。不同区域其次目标不同。次目标不同，其跨区域管辖组织化模式也有所不同，如，相邻两地合作的目标是实现交通一体化，则其选择区域协调机构模式，可能是最佳选择。（2）区域合作地域管辖的联结点。区域合作地域管辖的联结点“包括物理和任务两个方面。物理性的结点是指因地理上的毗连或因山川、河流、湖泊而将若干行政区联结在一起。”“任务性联结点，即因行政任务比如援疆任务等，使不同区域行政机关联结在一起。”联结点不同，其跨区域管辖组织化模式的选择也会不同。如因物理性联结点而进行的区域合作，一般不会采用分工管辖模式；因任务性联结点而进行的区域合作，一般不会采用区域协调机构模式。区域合作的目标与区域合作地域管辖的联结点两个因素并非毫无关联，而是关系紧密，其中，区域合作地域管辖的联结点在一定程度上决定区域合作的目标。另外，在跨区域管辖组织化模式选择时，我们还必须注意两个现象：一是模式是抽象概括的产物，与现实存在差异。如我们认为，根据《广东深汕特别合作区管理服务规定》（2015）设立的深汕特别合作区管理机构实行的是分工管辖模式。这是根据理论阐述需要做的抽象概括，与实践中深汕特别合作区实行的“一级政府三层管理”，并不完全吻合。二是“有强制执行力的约束性区域组织比无强制性的自愿性区域组织更富有效率。” 

（二）通过立法实现跨区域管辖组织化的合法化

马克思·韦伯根据合法性的来源，把权威分为三种类型：传统型权威、魅力型权威和法理型权威。他认为，只有法理型权威才最具有理性，才是效率最高的权威形式。跨区域管辖组织化——区域合作组织“首先应当是一种法定的组织形态，它的成立及其自身的内部机构设置、人员组成、职能、权限等都要有法律依据。只有经过法定程序，得到法律体系的认可，区域合作组织才能获得和行使合法的权力。”我国是一个单一制国家，地方政府的所有权力都来自中央政府的授予，同时中央政府对地方政府的权力运行起着监督者的角色。“由于区域经济合作的目标和政策可能偏离国家利益，需要中央的规范与约束。”因而，区域府际合作治理跨区域管辖组织化的合法化最理想的方式是通过制定《区域合作法》，对各种跨区域管辖组织化予以合法化。但理想很丰满，现实很骨感。《区域合作法》的制定在短期内是难以实现的。跨区域管辖组织化中，区域协调机构模式承担的是协调、服务和监督三大职能，并不具有对外执法管辖权，有无行政主体资格对其职能的履行并无妨碍。因此，这种模式的合法化可以通过单行法上的“协商条款”、法律文件以及区域合作协议来实现。其他跨区域管辖组织化模式，只要涉及行政执法管辖问题，原则上其必须具备行政主体资格。而依据《行政诉讼法》（2015），除国家行政机关外，其他组织要获得行政主体资格必须有法律、法规或规章的授权。因而跨区域管辖组织化模式合法性只能通过单行法和地方立法来解决。任何通过非立法方式解决其合法性，都不具有正当性，不符合全面依法治国的客观要求。而在地方立法中，通过上级立法机关立法方式解决跨区域管辖组织化的合法性优于合作双方各自立法。这是单一制国家的特征所决定。

（三）规范跨区域管辖组织化模式的运行机制

政府权力运行机制“是指在合理划分与配置权力的基础上，为保证政府权力公正、高效、廉洁、有序运转而在政府权力运作方面而提出的相互联系与制约关系及其实际运作状态的总和”。跨区域管辖组织化的模式选择及其合法化解决的是让渡的地方管辖权如何依法设置的问题，但并没有解决让渡的地方管辖权如何运行问题，即没有解决跨区域管辖组织化模式的运行机制问题。而权力运行机制是跨区域管辖组织化模式发挥其效能的制度保障。跨区域管辖组织化应当摆脱“重权力归属、轻权力运作”观念的束缚，在解决跨区域管辖组织化模式合法性的同时，围绕以下几个主要方面系统全面地规范跨区域管辖组织化模式的运行机制：（1）完善理念导向机制。理念是行为的先导，是权力运行机制的灵魂。权力运行机制首先必须解决的是权力为谁的利益服务，如何为利益服务的问题。区域府际合作治理“要以国家利益的最高价值为导向，以区域公共利益的现实价值为目标，同时要兼顾地方利益的基础价值，建立合作共赢为目标的价值理念。”跨区域管辖组织化模式的运行机制应当建立以合作共赢为目标的价值理念，强化过程中的协商机制，尽可能照顾区域合作各方的正当利益诉求。在现代社会，任何公权力度必须依法而行。跨区域管辖组织化模式要实现合作共赢目标，其运行机制也必须遵循法治理念，依法而行，不折不扣地执行区域合作规则，尽可能排除地方保护主义的干扰。（2）优化行政程序机制。“现代行政法治的核心机制是行政程序机制。程序因其所具有的反思性、交涉性、沟通性、过程性、参与性和包容性，显示了其不可替代的优越性”。为保证区域行政决策的科学化、区域行政执法的规范化和区域行政监督、救济的高效化，必须对跨区域管辖组织化模式的程序机制进行优化。效率是行政的首要价值，协商是区域府际合作治理的基础价值，创新是区域合作的原动力。因此，跨区域管辖组织化模式程序机制的优化必须以效率、协商、创新为基本价值追求。同时，作为一项系统工程，跨区域管辖组织化模式程序机制的优化“至少包括环节优化、时效优化、成本优化、规范优化、工作方式优化等，以上各个方面的优化都应充分考虑行政相对人的需求。”（3）健全权力责任机制。跨区域管辖组织化模式的程序机制的核心问题是区域合作组织权力责任机制的构建与调适。为此，必须依法构建权责清单，对区域合作组织内外权力和责任进行明确划分，并附有相应的机制保障其正常运行，实现“有责必有权，有权必有责，有责必究”；同时，健全问责制，对区域合作组织的权力进行监督，并对其行政失范行为进行责任追究。（4）完善绩效考评机制。绩效考评机制“具有问题诊断、目标导向、资源优化和激励约束等功能，是推动政府不断提升能力和绩效的动力机制之一。”绩效考核机制应当以区域合作共赢目标为导向，将区域治理要达成的目标通过层层分解，纳入行政公务人员的年度绩效考核，常态化规制行政公务人员的失范行为，发挥行政公务人员的潜能和积极性，不断发现问题，改正问题，确保区域府际合作治理的有效实施。

五、结语

区域府际合作治理中跨区域管辖组织化过程实际上是区域内政府间围绕地域管辖权展开的交易过程，是区域内政府、社会、市场间围绕着责权利展开的冲突、博弈、协商和妥协的过程。跨区域管辖组织化的模式选择，不仅是地域管辖权的配置，也是区域内政府、社会、市场间权责利的一次分配与调适。跨区域管辖组织化模式的运行机制则是实现区域内政府、社会、市场间权责利分配的制度保障。在集体行动过程中，“除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们共同的利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”。跨区域管辖组织化的良善运行需要通过法治的优化与完善来规范与约束、调节，从而在法治的强制力量推动与约束政府、社会、市场去实现区域公共利益的最大化，确保区域府际合作治理的有效实施。

The Study on the Systematization of Cross-Regional Jurisdiction for Regional Inter-Governmental Cooperation Governance in Law View

Zuixin Zhu, Yunfu Liu

Abstract: The Systematization of Cross-regional Jurisdiction(SCJ) is an unavoidable and significant study for the regional inter-governmental cooperation governance. The demisability of regional jurisdiction is the power base to SCJ. New Regionalism Theory and Holistic Governance Theory provide the theory foundation for SCJ, meanwhile, the principle of statutory body is the legislative authority for SCJ. Base on the complexity of practice and the multi-dimension existed in SCJ, Regional Coordination Organization model, Superior Dispatch Mode, Separate Jurisdiction Model, Unilateral Dispatch Model and Corporate Governance Model are utilized in the course of exploring the optimal solution of SCJ. However, those models are less than perfect and there are much more problems. In law view, we must radicate the specific model of SCJ on the basis of regional situation, achieve the legitimization, and standard operation mechanism. Thus, we can realize the maximization of Regional Public interest and ensure the effective implementation of regional inter-governmental cooperation governance.

Key words: Regional Inter-Governmental Cooperation Governance; Cross-Regional Jurisdiction; power base; Administrative Organization Statutory

作者简介:

朱最新，男，广东外语外贸大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地常务副主任，法学院教授、博士，研究方向：行政法学、区域法治与地方立法；

刘云甫，女，湖北襄阳人，广东外语外贸大学马克思主义学院副教授，研究方向：马克思主义法学。

作者的姓名、单位、职务、职称、学历、联系方式（电话：15360437418；电子信箱：guangzhou8818@163.com；邮编：510006；通讯地址：中国广州市番禺区小谷围广州大学城广东外语外贸大学校办公楼208广东省地方立法研究评估与咨询服务基地 (南校区)。

（由于版面的限制，文章经过编辑，注释已删减。详见《广东社会科学》2019年第5期）