中央推进粤港澳大湾区建设的法治路径

——“中央权力行使指南”的提出

谢宇

（广东外语外贸大学广东省地方立法研究评估与服务咨询基地助理研究员、云山青年学者）

    内容提要：《粤港澳大湾区发展规划纲要》将“一国两制，依法办事”作为指导思想和基本原则，明确了中央以法治路径推进大湾区建设的理念。在以法治路径推进大湾区建设过程中，由于“一国两制”的实施，以及大湾区加快制度创新和先行先试的战略要求，中央权力易于出现两种倾向：一方面，中央权力易于越位，即突破宪法、基本法等法律，逾越中央与地方权力的界限；另一方面，中央权力易于缺位，即过分强调地方自主协作，忽视中央权力的重要作用。为了保障全面依法治国战略在大湾区建设中有效实施，做到中央权力不缺位、不越位，有必要结合大湾区建设所涉及的事项，根据地方推进该事项的意愿与权力，将这些事项分为四类，并依据宪法法律针对性地提出“中央权力行使指南”，明晰中央推进大湾区建设的法治路径。

    关键词：粤港澳大湾区  中央权力  法治路径  权力行使指南

    本文首发于《法学杂志》2020年第4期。本文系国家社科基金重大项目“民间规范与地方立法研究”（项目编号：16ZDA069）阶段性成果。

一、尊崇法治：中央推进大湾区建设的基本理念

2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），引起社会各界对粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）的高度关注与期待。在大湾区建设中，既要克服“一国两制三法域”的特殊法制格局，又要维护港澳特区的传统法治优势，还要将深圳先行示范区打造为“法治城市示范”，这些任务都决定了大湾区建设不仅是区域一体化的实践，也是实施全面依法治国战略的重要典范。与京津冀、长三角等区域一体化实践类似，大湾区从规划到建设，都充分体现了中央权力的强力推进，中央权力行使能否严格遵守宪法和法律，关系到全面依法治国战略在大湾区建设中能否得到有效贯彻。为此，《规划纲要》将“一国两制，依法办事”作为指导思想和基本原则，要求中央在推进大湾区建设过程中“尊崇法治，严格依照宪法和基本法办事”，明确了中央应以法治路径推进大湾区建设的理念。

与此同时，中央在以法治路径推进大湾区建设时也将面临不少特殊挑战。一方面，基于宪法和基本法的规定，我国实施“一国两制”，港澳特区被赋予了高度自治权，使中央权力行使在大湾区受到了特殊法律限制；另一方面，中央在《规划纲要》中要求大湾区继续加快制度创新和先行先试，并于2019年决定支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，再次赋予深圳更多先行先试的权力，给中央以法治路径推进大湾区建设提出了更复杂的要求。面对这些特殊挑战，中央权力在大湾区建设过程中易于出现两种倾向：一方面，中央权力易于越位，即突破宪法、基本法等法律，逾越中央与地方权力的界限；另一方面，中央权力易于缺位，即过分强调地方自主协作，忽视中央权力的重要作用。

为了避免这两种倾向，明晰中央推进大湾区建设的法治路径，进而保障依法治国战略在大湾区建设中有效实施，笔者认为，有必要结合大湾区建设所涉及的事项，根据地方推进该事项的意愿与权力，将这些事项分为四类，并依据宪法法律针对性地提出“中央权力行使指南”。为此，下文将分三部分进行阐述：首先，分析大湾区建设时中央权力可能出现的越位问题；其次，分析大湾区建设时中央权力可能出现的缺位问题；最后，提出并详细阐述“中央权力行使指南”的具体内容。

二、不可越位：中央权力在大湾区建设中的特殊法律限制

大湾区建设是中央权力行使的重要成果，而在全面依法治国背景下，中央权力行使也会受到宪法和法律限制。对于大湾区而言，与其他区域不同，中央权力的行使除了受到法律的一般限制外，还受到宪法和基本法所设定的特殊限制。因此，中央在行使权力时，如果忽视宪法和基本法设置的特殊界限，那么，中央权力的行使就易于出现越位现象。根据宪法和基本法，中央权力在大湾区受到的特殊限制主要体现在以下方面：

（一）宪法适用的特殊性：中央权力受到特殊限制的制度根源

宪法在大湾区适用的特殊性，主要表现为宪法适用于珠三角九市，但不完全适用于港澳特区，其从根本上决定了大湾区央地关系的特殊性，是中央权力在大湾区受到特殊限制的制度根源。在大湾区，由于我国宪法是社会主义宪法，而我国实施“一国两制”，在港澳特区保持原有的资本主义制度长期不变，不在港澳特区实行社会主义制度和政策，使得我国宪法在港澳特区无法完全适用。关于宪法在港澳特区的适用问题曾经存在四种观点，即完全不适用说、通过基本法适用说、仅适用第31条说，以及整体有效但部分适用说。前三种观点随着实践的发展，已经鲜为人们所坚持，而整体有效但部分适用说不仅在理论中成为主流，也在实践中被认可和采纳。早在基本法起草阶段，香港基本法起草委员会就认为“中国的宪法作为一个整体对香港特别行政区是有效的，但是由于国家对香港实行‘一国两制’的政策，宪法的某些具体条文不适用于香港，主要是指社会主义制度和政策的规定。”在基本法实施阶段，曾任全国人大香港基本法委员会主任委员的乔晓阳也指出，“宪法有关社会主义制度方面的规定，不在香港特别行政区施行。”

根据整体有效但部分适用说的观点，宪法作为一个整体对港澳特区有效，但宪法中某些条文规定则不在港澳特区适用，例如，宪法关于社会主义制度、地方国家权力机关和行政机关、国家审判机关和检察机关等内容不在特区适用。由于宪法中部分关于中央与地方权力的规定不适用于港澳特区，而是由全国人大通过基本法对这部分内容进行了专门规定，这就导致对于港澳特区而言，部分中央权力的行使受到基本法的特殊限制。例如，根据宪法第132条规定，最高人民法院监督地方各级人民法院的审判工作，但由于全国人大通过基本法赋予了特区法院独立的司法权和终审权，因此，最高人民法院与港澳特区的终审法院并不存在监督与被监督的关系。

（二）中央立法权在大湾区建设中的特殊限制

中央行使立法权，通过立法规范地方政府的活动是许多国家实现中央对地方控制的重要手段，但在大湾区建设中，由于宪法和基本法的规定，使得中央立法权受到了特殊限制。这种限制体现在两方面：

1.中央立法权在内容和程序上受到的特殊限制。一是全国人大及其常委会制定的多数法律无法统一适用于大湾区。在京津冀、长三角等区域，全国人大及其常委会制定的法律能够普遍适用，使中央可以通过行使立法权有效规范地方政府的活动。但对于大湾区而言，根据两部基本法的规定，只有列入基本法附件三中的全国性法律才能在港澳特区实施，这导致多数全国性法律无法统一适用于大湾区，客观上增加了对中央立法权的限制。二是大湾区加快制度创新和先行先试涉及对中央法律法规进行调整。例如，2019年中共中央、国务院发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，提出支持将深圳建设成中国特色社会主义先行示范区，赋予深圳更多先行先试的权力，其中一个突出的表现就在于，允许深圳依照法定程序调整相关中央法律法规在本地的实施。三是全国人大及其常委会修改、解释基本法的程序严于其他法律。修改和解释法律是全国人大及其常委会的法定职权，但要对基本法进行解释或修改，则需要履行比其他法律更为严格程序。根据基本法规定，全国人大常委会在对基本法进行解释前，需要征询相关基本法委员会的意见；全国人大在对基本法进行修改前，也需要由基本法委员会研究并提出意见。

2.地方立法权有更大的制度空间。一是港澳特区享有更大的地方立法权。由于只有少数全国性法律在特区实施，并且即使是列入附件三中的全国性法律，也必须由特区“在当地公布或立法实施”，这使得港澳特区的地方立法受中央立法的影响较小，具有更大的自主权。在实践中，港澳特区大量适用的是特区立法机关所制定的法律，以及未与基本法相抵触或未被立法机关修改的原有法律。二是深圳、珠海等大湾区其他城市也享有更大的地方立法权。以深圳为例，与一般行政区域相比，根据立法法规定，深圳作为经济特区被赋予了地方立法权，同时，其所制定的法规根据授权还可以对法律、行政法规作变通规定，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

（三）中央行政权在大湾区建设中的特殊限制

根据宪法规定，国务院是最高国家行政机关，统一领导地方各级行政机关既是国务院的法定职权，也是中央通过行政权管理地方的重要途径。在京津冀、长三角等区域一体化进程中，中央行政权发挥着十分重要的作用，但是对于大湾区而言，由于宪法和基本法的规定，中央行政权会受到更多的限制。这种限制主要体现在两方面：

1.地方行政机关与中央行政机关的执法依据存在不同程度的差异。一是港澳特区行政机关与中央行政机关的执法依据不同。中央行政机关的执法依据包括宪法、法律、行政法规、部门规章等，而港澳特区行政机关除适用部分宪法条款、基本法以及少数全国性法律外，主要适用的是本地立法与原有法律。二是深圳、珠海等地行政机关与中央行政机关执法依据的差异。正如上文所述，根据立法法规定，经济特区可以根据授权对法律、行政法规等作变通规定，这也客观上导致了地方行政机关与中央行政机关执法依据的不同。由于行政机关所适用的法律依据不同，使得中央行政机关难以通过制定行政法规、部门规章等方式将政令统一适用于大湾区，做到大湾区海关、边检、检疫、警察等行政管理的统一。

2.中央行政机关的领导方式受到特殊限制。根据宪法和地方组织法规定，中央行政机关对地方行政机关的领导，不仅体现为国务院对地方行政机关的领导，还体现为国务院主管部门对下级政府各工作部门进行业务指导或领导。根据地方组织法，省、自治区、直辖市人民政府的各工作部门需要依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导；自治州、县、自治县、市、市辖区人民政府的各工作部门需要依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。而在大湾区，对于港澳特区而言，虽然国务院仍然统一领导港澳特区政府，但国务院主管部门对特区政府工作部门的业务指导或领导受到了基本法的严格限制。根据基本法规定，特区政务司、财政司、律政司等工作部门主要是接受行政长官的领导，并对特区立法机关负责，国务院所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预港澳特区根据基本法自行管理的事务。

（四）中央司法权在大湾区建设中的特殊限制

在社会治理中，司法权能够通过司法解释、司法建议等方式满足社会发展需要，解决社会发展中的新矛盾、新问题。但在大湾区中，基本法对中央司法权在港澳特区的行使进行了十分严格的限制，使得中央司法权无法统一适用于大湾区。这种限制主要体现在：

1.基本法对中央司法权的直接限制。一是最高人民法院不行使港澳特区司法案件的终审权，该权力由特区终审法院行使。对于广东省和珠三角九市而言，最高人民法院是最高审判机关，地方法院不享有终审权。但根据基本法，港澳特区享有独立的司法权和终审权，其终审权分别由香港终审法院和澳门终审法院行使，导致最高人民法院无法通过行使终审权为大湾区提供统一的裁判标准。二是最高人民法院无法对港澳特区法院进行监督和指导。根据宪法、人民法院组织法等规定，最高人民法院有权监督地方各级人民法院的审判工作，且可以通过审理案件、制定司法解释或者规范性文件、发布指导性案例、召开审判业务会议、组织法官培训等形式，对地方各级人民法院的审判业务工作进行指导，但上述规定却并不适用于港澳特区。根据基本法，港澳特区法院享有独立的司法权和终审权，最高人民法院与港澳特区法院之间不具有这种监督、指导关系。三是内地法院与港澳特区法院司法合作不够健全。港澳特区与内地尚未达成刑事司法协作安排，同时，民商事司法协助范围有限，司法判决互相承认与执行仍存在一定障碍。上述因素都对中央司法权在港澳特区的行使构成了特殊限制。

2.司法理念不同对中央司法权的间接限制。司法理念是指导司法制度设计和司法实际运作的理论基础和主导的价值观，是司法实践中“行动中的法”。具备相同司法理念的法院，对于同一问题更易于形成相同或相似的认识，而在大湾区，以最高人民法院为代表的内地法院与港澳特区法院在司法理念上存在着明显的区隔。内地在司法理念上深受大陆法系影响，从清末修律之后，中华法系传统就转化为带有大陆法系性质的近代法律体系，新中国成立以来，大陆法系理念通过其他方式仍持续影响着内地。澳门特区在司法理念上虽然也属于大陆法系，但其以葡萄牙法律体系为基础，深受葡萄牙法律文化影响，与内地司法理念有着诸多不同。香港特区的司法理念与内地的差异更为明显，香港特区法院长期以来奉行的是一套普通法传统和理念，有学者将其称之为“普通法心智”。为了保障这种普通法传统和理念，香港基本法规定，“终审法院可根据需要邀请其他普通法适用地区的法官参加审判”，以及法院在审判过程中“其他普通法适用地区的司法判例可作参考”。这种司法理念的不同曾经引发了诸多矛盾和争议，间接阻碍了中央司法权在港澳特区的影响。

三、不可缺位：中央权力在大湾区建设中的不可替代性

除了要避免中央权力越位以外，还需要克服中央权力缺位的倾向，即过于强调各地通过地方协作的方式推进大湾区建设，忽视中央权力的推进与保障作用。从法律层面来看，大湾区建设目前面对两个亟待解决的难题，一是如何为大湾区建设提供法律依据，二是如何化解大湾区内部的法治壁垒，加速人、财、物、信息的自由流通。针对上述难题，仅依靠地方权力的行使难以得到有效解决，其原因可归结为两点：一是地方对大湾区建设涉及的部分事项并无解决的权力。例如，涉及到中央职权、中央与地方关系等事项，地方往往无权解决，只能由中央行使权力予以解决。二是地方对大湾区建设涉及的部分事项并无解决的意愿。根据已有的区域一体化经验，地方政府出于本地利益考虑，在一些领域不仅无意消除区域一体化的障碍，反而可能行使权力阻碍资源配置的市场化，最终导致公共利益受损，最典型的体现就是地方保护主义和邻避冲突等现象。正是由于地方对大湾区建设中部分事项无权力或无意愿解决，需要中央权力予以保障和推进，这就决定了在大湾区建设中，地方权力无法替代中央权力发挥作用。从法律层面来看，在大湾区建设中，中央权力不可替代的作用至少体现在以下方面：

（一）为大湾区建设提供法律依据

建设大湾区的法律依据是否充分，关系到能否为大湾区建设的主体提供明确的行为规范和法律后果，以及这些规范能否由强制力保障实施。《粤港澳大湾区发展规划纲要》出台之前，大湾区建设的主要依据是《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》《粤港合作框架协议》等行政协议，且多为地方府际协议。不同于美国的州际协定具有高于州法的法律效力，我国法律并未对地方府际协议问题进行规定，地方府际协议在法律性质与效力上并不明确。地方府际协议被认为具有“软法”的特征，不具有强制性的拘束力，只能指导协议各方自行立法，并为公权力机关合作及行使权力提供指引。因此，在很长一段时间内，一些学者批评大湾区建设并无直接的法律依据，不仅合法性处于模糊状态，且在法律效力、合作内容等问题上也模糊不清，认为这种情况将束缚大湾区的发展。目前来看，将地方府际协议作为大湾区建设的法律依据存在以下不足：一是地方府际协议法律效力不清。我国法律对地方府际协议的法律性质、强制力等问题并无明确规定，对于如何判定协议各方是否履行义务、未履行义务将承担何种法律后果等问题更未提及，以至于人们对大湾区相关协议能在何种程度上得到落实产生了担忧。而地方府际协议所涉及的法治基础、缔结、效力、履行以及纠纷解决机制等问题，许多并非协议缔结方所能解决的，需要通过中央权力予以解决。二是地方府际协议内容受限。地方府际协议涉及各方职权职责的约定，除非经中央特别授权，否则只能在各地方现有的权限范围内进行，其内容相对受限。许多涉及到中央权力或央地关系的事项，如未经中央授权或批准，地方府际协议就无权予以处理。三是协议各方权责不明晰。相关地方府际协议仅为大湾区建设提供了蓝图，并未对各方职权职责予以明确规定。例如，《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》尽管明确了合作宗旨、合作目标、重点合作领域以及体制机制安排等内容，但是并未明确各方应当履行的义务，更未对未履行义务所应承担的责任进行明确。

鉴于地方府际协议存在上述问题，通过行使中央权力为大湾区提供法律依据势在必行。在2019年之前，中央权力并未过多直接介入，大湾区在法律依据方面的问题并未得到改善。2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，使大湾区建设的依据不再停留于地方府际协议，而上升为中央政府的行政规划。行政规划作为我国推进区域一体化常见的一项法律治理机制，相较于地方府际协议，中央政府的行政规划约束力更强，不再停留于“软法”层面，而是体现中央意志并由中央权力保障实施，更具“硬法”特性。尽管如此，《规划纲要》主要是在描绘宏观的蓝图，而难以作为调整各方行为的具体法律规范，因为无论是在内容的规范性还是法律效力上，其与法律、行政法规相比都存在明显区别。因此，不断有学者呼吁由全国人大及其常委会制定“区域合作法”等法律，或由中央授权地方制定相关法律来为大湾区建设提供明确的法律依据，这就对中央权力的行使提出了更多要求。

（二）克服大湾区地方间的法治壁垒

宪法与基本法关于“一国两制”的设计，直接导致了大湾区“三法域”的特殊法律现象，由此产生的法治壁垒构成了大湾区建设的主要制度障碍。正如《规划纲要》指出，“粤港澳社会制度不同，法律制度不同，分属于不同关税区域，市场互联互通水平有待进一步提升，生产要素高效便捷流动的良好局面尚未形成”。在“一国两制”的框架之下，克服大湾区内部不利于人、财、物、信息流通的法治壁垒，对于大湾区建设十分必要。粤港澳三地的法治壁垒体现在立法、行政、司法等多方面，但由于行政与司法主要职能在于执行立法，三地之间的法治壁垒症结在于立法壁垒，这种立法壁垒体现为港澳特区在民商事、行政管理和刑事法律等各方面自成体系，与内地法律形成了所谓的“全方位的法律冲突”。

克服大湾区的法治壁垒尤其是立法壁垒，是当前大湾区法治建设的重要任务。目前，就如何克服大湾区立法壁垒存在两种思路：第一种思路是先由中央立法，地方在中央立法基础上协作。也即中央先对某些领域统一立法，例如制定区域合作法，或将《粤港澳大湾区发展规划纲要》中部分内容从行政规划上升为法律，由全国人大及其常委会制定粤港澳大湾区合作发展纲要法，并将其列入两部基本法的附件三。粤港澳三地在上述中央立法的基础上，进一步展开立法等方面的协作。第二种思路是先由中央授权，再由地方自主探索与协作。即先由中央授予地方更多自主的权力，尤其是广东省和珠三角九市立法机关变通法律的权力，以解决大湾区区域立法的合法性难题，再由粤港澳等地方立法机关协作立法。在大湾区建设过程中，无论是按照第一种思路还是第二种思路，都离不开中央权力的推进与保障作用。

四、推进大湾区建设的“中央权力行使指南”

明晰中央推进大湾区建设的法治路径，确保中央权力既不缺位，也不越位，是大湾区建设必须首先解决的法律问题。为此，如表1所示，笔者将结合大湾区建设涉及的事项，根据地方推进该事项的意愿与权力，将这些事项分为四类，并依据宪法和法律针对性地提出“中央权力行使指南”。其中，所谓“地方无意愿推进的事项”，主要是指粤港澳三地之间因利益冲突等原因，导致各方无法达成共同意愿统一予以推进的事项；所谓“地方无权力推进的事项”，主要是指依据宪法和法律，地方政府无权予以推进的事项。

（一）中央权力行使的第一层次：针对地方无意愿且无权力推进的事项

在大湾区建设中，地方既无意愿且无权力推进的事项，往往是既触及部分地方利益，同时又不属于地方职权范围内的事项，主要体现为从法律层面破除地方保护主义、制定和实施全局性行政规划等事项。针对这些事项，宜由中央权力直接推进，主要涉及全国人大及其常委会的立法权、国务院的行政规划权等。具体而言：

1.地方既无意愿且无权力推进的事项，最典型的体现就是从法律层面破除地方保护主义，实现《规划纲要》提出的“促进各类要素在大湾区便捷流动和优化配置”，这需要通过全国人大及其常委会行使立法权予以推进。对于这类事项，

一方面，地方缺乏推进该事项的共同意愿。由于部分地方通过推行保护主义短期内能从中受益，为了维护地方利益甚至政府官员政绩，这些地方往往没有主动破除保护主义的意愿。另一方面，地方缺乏推进该事项的权力。地方本身不享有制定全国性法律或行政法规的权力，所制定的地方性法规、地方政府规章也无权限制或禁止其他地方所推行的保护主义。因此，这类事项就只能由中央权力直接推进。行政许可法第15条就是中央权力从法律层面破除地方保护主义的体现，该条规定，“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章……设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”。但仅有行政许可法远不能满足大湾区建设的需要，由于三地宪法适用、立法、行政、司法的区隔，各地推行地方保护主义的方式可能远不止行政许可，海关、边检、工商执法、环境执法等行政手段，甚至司法手段都可以成为地方保护主义的工具。而且即使在行政许可领域，由于行政许可法不在港澳特区实施，其发挥的作用也十分有限。因此，在未来大湾区建设过程中，要实现“促进各类要素在大湾区便捷流动和优化配置”的目标，还需要全国人大及其常委会在遵循“一国两制”方针的前提下，制定相关法律，从法律层面破除地方保护主义，并根据需要将其列入基本法附件三，在大湾区予以统一实施。

2.地方无意愿且无权力推进的事项还包括制定和实施全局性的行政规划，这需要国务院通过行使行政规划权的方式予以推进。《规划纲要》将基本确立“分工合理、功能互补、错位发展的城市群发展格局”作为2022年的发展目标之一，在短期内确立这种发展格局，离不开全局性的行政规划。行政规划有助于明确各行政主体的共同目标，以便于各主体采取措施统一步调，使行政资源得到有效利用，是我国实现区域一体化较常见的法律手段。但对于涉及全局性的行政规划，一方面，由于任期限制与政绩要求等因素，各地方政府具有强烈的地方利益取向，往往为了追求地方利益而忽视整体利益，难以寄希望于地方主动形成制定全局性行政规划的意愿。另一方面，对于一些全局性事项，由于涉及到跨行政区域等问题，单独的地方政府也无权制定全局性的行政规划。对于这类事项，就需要国务院通过行使行政规划权的方式予以全面布局与整体推进。鉴于“一国两制”的实施与特区高度自治权的行使，在大湾区建设中，中央在制定和实施全局性行政规划时应当遵循以下两点要求：一是在制定行政规划时，涉及特区高度自治权范围内的事项，必须充分尊重特区政府的意见。将港澳特区融入大湾区全局性规划之中，是大湾区建设的必然之举，否则，如果各地方各自为政，大湾区建设的意义将大打折扣。但根据基本法规定，对属于特区高度自治权范围内的事项，应当由特区政府自行管理，中央不宜直接干预。因此，中央在制定大湾区行政规划时，对于属于高度自治权范畴内的事项，必须充分听取并尊重特区政府的意见，将中央制定统一的行政规划与特区行使高度自治权充分结合起来，其具体形式可以体现为允许特区政府参与起草规划、取得特区政府同意、组成制定规划的共同组织等。二是在行政规划实施方面，鉴于基本法规定高度自治权范围内的事务，应由特区自行处理，因此，对于涉及到高度自治权范围内的行政规划，应当由特区政府自行实施，中央可以予以监督，但不宜越俎代庖。

（二）中央权力行使的第二层次：针对地方有意愿但无权力推进的事项

在大湾区建设中，地方有意愿但无权力推进的事项，往往是地方认为有利于消除本地区发展阻碍、促进本地区发展，但又不属于地方职权范围内的事项，主要体现为为大湾区建设提供法律依据，以及其他涉及中央职权或央地关系的事项。针对这类事项，宜部分由中央权力直接推进，部分由中央授权地方推进，主要涉及全国人大及其常委会立法权，全国人大及其常委会、国务院依法授予地方权力。

1.地方有意愿但无权力推进的事项，首先体现为为大湾区建设提供法律依据，这需要全国人大行使制定或修改法律的权力。正如上文所述，大湾区建设的法律依据长期以来多为地方府际协议，这些地方府际协议存在法律效力不清、内容受限、权责不明等问题，被认为制约了大湾区的发展。即使是《规划纲要》出台以后，大湾区建设的法律依据也仅为行政规划，其在规范性和法律效力上尚存在不足，且作为未被列入基本法附件三中的法律，对于港澳特区的法律效力更为有限。要通过法律等更高层级的规范为大湾区建设提供法律依据，必须依靠中央权力的行使，主要是全国人大制定或修改法律的权力。全国人大不仅享有制定或修改法律的权力，还有权依据基本法将相关全国性法律增列于基本法附件三之中，使其可以对包括港澳特区在内的大湾区所有地方统一适用。同时，全国人大也可以根据实践发展需要等因素，考虑授权相关地方就法律依据等问题进行协作立法。

2.地方有意愿但无权力推进的事项还体现为，推进涉及中央权力、央地关系的事项，中央可以授予地方更大的自主权予以推进。例如，《规划纲要》提出要有序发展“飞地经济”，这种“飞地”的设立可能涉及到在内地部分地区实施港澳特区法律，或者在港澳特区部分地区实施内地法律。依据宪法和基本法，地方无权擅自就此类事项做出突破，需要中央进行授权。2009年6月，全国人大常委会就曾以决定的方式批准澳门特区以租赁方式取得横琴岛澳门大学新校区的土地使用权，并授权澳门特区依照澳门特区法律对该校区实施管辖。根据宪法、立法法、基本法，全国人大及其常委会以及国务院，都可以继续在地方已有权力的基础上授予广东省、港澳特区以及珠三角九市更多权力，以满足大湾区发展需要。2019年8月，中共中央、国务院发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，提出授权深圳在遵循一定程序的前提下，可以突破中央国家机关制定的现行法律、行政法规，就体现了中央试图通过授予地方更多自主权以推进大湾区建设的意愿。

（三）中央权力行使的第三层次：针对地方无意愿但有权力推进的事项

地方无意愿但有权力推进的事项，往往是有利于维护整体利益但可能对特定地方不利，且属于地方职权范围内的事项，主要体现为建设发电站、垃圾处理场等易于引发邻避冲突的事项。针对这类事项，中央宜通过督促、引导地方权力予以推进，主要涉及国务院行政命令权、行政指导权等。之所以宜由中央权力督促或引导地方权力予以推进，而不是由中央权力直接推进，原因在于两方面：一是港澳特区、深圳先行示范区均享有较大的地方自主权，中央越俎代庖易于引发合法性质疑；二是先行先试是大湾区建设的重要特色，中央替代地方行使权力未必能制定出更符合地方实际的政策。因此，对于此类事项，由中央督促和引导地方推进更为适宜。具体而言：

1.对于地方无意愿但有权力推进的事项，国务院可以通过行使行政命令权的方式督促地方予以推进。国务院通过行政命令督促地方政府积极行使法定职权，是宪法赋予国务院的法定职权。根据宪法第89条规定，国务院可以根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令，这是国务院发布行政命令的宪法依据。据此，国务院可以向广东省政府、珠三角九市政府发布决定和命令，督促各级地方政府对无意愿但有权力推进的事项予以推进。同时，在督促港澳特区政府积极行使职权方面，国务院的行政命令权比其制定行政法规的权力更为重要。根据基本法，国务院制定的行政法规无法直接在特区实施，但在一定条件下发布的行政命令却可以直接约束港澳特区政府。根据香港基本法第49条、澳门基本法第50条规定，执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令是特区行政长官的法定职权。这是宪法第89条国务院“行政命令权”在两部基本法中的具体体现，据此，国务院可以就基本法规定的有关事项直接指令特区行政长官，督促行政长官对相关事项予以推进，以间接贯彻中央意志。

2.对于地方无意愿但有权力推进的事项，国务院还可以通过行使行政指导权的方式引导地方予以推进。行政指导是指行政机关为谋求行政相对人作出或不作出某种行为以实现一定行政目的而实施的指导、劝告、建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为。其具有非强制性、行为引导性、方法多样性与柔软灵活性等特征，被广泛用于各国经济与行政管理过程中。在我国已有的法治实践中，行政指导也是中央领导区域一体化的重要手段，这种手段在长三角、京津冀等区域一体化建设过程曾多次被使用。由于行政指导不具有强制力，往往是由地方政府根据自身情况自愿决定作为或不作为，因此，相较于具有强制性的行政命令而言，非强制性的行政指导更不易于对地方自主权产生侵害。同时，中央采取行政指导的方式可以为地方保留更多的政策空间，使其可以根据实际情况采取更符合自身情况的政策。这一点对于香港特区而言尤为重要，不同于内地人大与政府分工不分权，香港特区的立法机关、司法机关与行政机关实际上存在分权制衡的关系，中央通过行政指导的方式可以为特区政府采取更为灵活的政策留下空间，以争取特区立法机关在相关事项上给予支持或减少阻力。

（四）中央权力行使的第四层次：针对地方有意愿且有权力推进的事项

地方有意愿且有权力推进的事项，往往体现为地方认为对本地区有利，愿意自行或通过地方协作予以推进，且属于地方职权范围内的事项，如推进基础设施互联互通、提升市场一体化水平、支持重大合作平台建设等。1998年以来，粤港澳三地签订了多项行政协议，通过地方自主协作的方式，推动了诸多地方有意愿且有权力推进的事项，例如港珠澳大桥的建造、“一地两检”的实施等。对于这类事项，宜由地方权力予以推进，中央权力仅提供保障即可。这主要是因为大湾区被赋予了加快制度创新和先行先试的使命，且港澳特区对除外交、国防以外的诸多事项享有高度自治权，如果一味地将中央主导的大量统一性规范加诸大湾区，可能会违背大湾区先行先试的初衷，甚至突破“一国两制”与基本法的规定。针对地方有意愿且有权力推进的事项，在地方自主协作的基础上，中央可以行使以下权力予以保障：

1.全国人大常委会等主体可以通过合宪性审查权与合法性审查权予以保障。随着大湾区建设的深入，必然会出台一些新的地方立法与政策，而在强调“重大改革都要于法有据”的背景之下，新的地方立法与政策难免会在宪法、基本法和其他法律层面受到质疑。因此，有必要通过中央行使合宪性与合法性审查权，对合宪合法的地方立法与政策予以保障，对违宪或违法的地方立法与政策及时纠偏，以保障大湾区建设在法治的轨道上顺利运行。中央行使合宪性审查权与合法性审查权的方式主要包括两个方面：（1）全国人大常委会、国务院对地方立法进行备案审查。在大湾区建设中，无论是地方自行立法，还是地方协同立法，都离不开备案审查制度的保障。这种备案审查制度包括两个体系：一是对于广东省、珠三角九市而言，主要是依据立法法第五章所确立的备案审查体系进行备案审查；二是对于港澳特区而言，主要是依据基本法所确立的备案审查体系进行审查。（2）对地方其他行为的合宪性与合法性审查。大湾区建设过程中，一些新举措并未体现为地方立法的形式，而是体现为府际协议等形式，中央对于此类行为也可以通过合宪性与合法性审查权予以保障。例如，2017年广东省与香港特区签署了《内地与香港特别行政区签署关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》，意图推动在香港特区实施“一地两检”，受到了一定的合宪性与合法性质疑。同年，全国人大常委会作出了批准该《合作安排》的决定，并针对《合作安排》是否符合宪法和基本法的问题，通过行使合宪性与合法性审查权，明确作出“《合作安排》符合‘一国两制’方针，符合宪法和香港特别行政区基本法”的结论，有效回击了对《合作安排》的合宪性与合法性质疑，保障了“一地两检”政策的顺利实施。

2.全国人大及其常委会、国务院还可以通过行使财政权、人事权等权力予以保障。具体而言：（1）中央通过财政权予以保障。根据宪法规定，国务院有权编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算，全国人大有权审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，以及国家的预算和预算执行情况的报告。其中，中央财政权的行使，特别是转移支付手段对于地方经济发展尤为重要。自1994年实施分税制改革以来，中央在财政上进行了所谓的“再集权”，从统计数据来看，分税制实施以后，地方财政的收支缺口明显增大，而中央通过财政转移支付的方式则能够一定程度上弥补地方财政的缺口，推动地方经济的发展。因此，在大湾区建设过程中，对于地方有意愿且有权力推进，但缺乏财政支持的事项，中央可以通过转移支付等行使财政权的方式予以保障。例如，在港珠澳大桥建设过程中，中央就与粤港澳三地地方政府共同投入了资金204亿元，对于港珠澳大桥的建设提供了有力的财政支持。（2）中央通过行使人事权予以保障。中央人事权的行使在内地和港澳特区有所不同。就内地而言，根据“党管干部”原则，中央对于地方的人事权往往不是体现在宪法法律之中，而是体现在党内法规或其他党内规范性文件之中。2019年《党政领导干部选拔任用工作条例》就充分体现了上级组织（人事）部门人事权力。例如，根据《条例》规定，地方领导班子换届，需要由上级党委或组织部门研究提出会议推荐参考人选。这意味着中央可以通过行使推荐权的方式影响下一级地方领导班子。与内地不同，中央对港澳特区的人事权则主要体现在基本法中。例如，根据香港基本法规定，行政长官经当地选举或协商产生后，由中央人民政府任命；特区政府各司司长、副司长、各局局长、廉政专员等主要官员需要由行政长官提请中央人民政府任命和建议，并由行政长官建议中央人民政府免除。中央对广东省以及港澳特区的人事权，可以有效为大湾区建设提供重要的人事保障。

How the Central Government Builds the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area in Accordance with Law

Xie Yu

    Abstract：The Outline of the Development Plan for the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area regards "one country, two systems, and acting in accordance with the law" as the guiding ideology and basic principles. It requires that the construction of the Greater Bay Area must respect the rule of law, and act in strict accordance with the Constitution and the Basic Law. However, Central power is prone to two tendencies: on the one hand, central power is easily to violate laws such as the Constitution and the Basic Law; on the other hand, central power is easily overlooked. This article proposes that it is necessary to classify the matters involved in the construction of the Greater Bay Area into four categories, and to put forward a "Guide to the Exercise of Central Power" in accordance with the law.

    Keywords：Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area；Central power；The rule of law approach；Guide to the Exercise of Central Power