广东行政体制改革观察：公务员改革破除官本位

摘要：30多年前的改革开放在广东起步，20年前的邓小平南巡讲话在广东发出坚持改革的强音。如今改革进入深水区，继经济体制改革之后，历来以“敢为天下先”著称的广东在行政体制改革方面再次担当起先锋角色，为全国的行政管理体制改革和政府角色转换投石问路，并提供了鲜明而重要的实践经验。

三大改革

●大部制改革

2009年，深圳、佛山顺德、广州先后启动大部制改革。其中深圳31个政府部门调整为16个“委”、“局”、“办”，精简幅度近1/3；顺德41个部门精简至16个大部，精简幅度接近2/3.

●公务员制度改革

2010年2月，深圳将公务员队伍分为综合管理类、行政执法类和专业技术类公务员三个类别。其中执法类和专业技术类公务员将不再走传统意义上的官员晋升通道。

●行政审批改革

2008年以来，广东省政府共取消和调整行政审批事项570项，并向地级以上市下放107项行政审批事项。

30多年前的改革开放在广东起步，20年前的邓小平南巡讲话在广东发出坚持改革的强音。如今改革进入深水区，继经济体制改革之后，历来以“敢为天下先”著称的广东在行政体制改革方面再次担当起先锋角色，为全国的行政管理体制改革和政府角色转换投石问路，并提供了鲜明而重要的实践经验。

广东起始于2009年的这一轮充满决心和魄力的大部制改革规模空前，改革的核心目的就是要转变政府职能，提高行政效率，激发活力。有人将这一轮行政体制改革高度概括为“放权”二字，也就是通过向基层、向社会“放权”来激发经济发展活力，构建服务型政府。

解放思想开启新一轮改革大幕

五年前，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋赴粤上任，在第一天与广东官员见面大会上就强调了改革对于广东的重要性。

“改革开放是广东的魂，广东靠改革开放起步，也靠改革开放起飞。广东要继续走在全国的前列，首先必须走在思想解放的前列，走在改革开放的前列。”汪洋的这次讲话给很多与会官员留下深刻印象。

随后在中共广东省委十届二次全会上，汪洋在近两个小时激情洋溢的讲话中至少有22次讲到“解放思想”，这更让人们意识到新一轮改革的前奏已经响起。“解放思想”曾被视为30多年前启动改革的思想法宝，如今在面对改革行至中局的诸多艰难挑战时，“解放思想”更被视为破解改革阻力的前提条件。

2008年是我国改革开放30周年，当人们在总结回顾广东改革取得的光辉成绩的同时，也在思考新形势下改革的历史使命和主要任务。国家行政学院教授汪玉凯在分析这一轮政府改革背景时指出，过去一直是以经济体制改革为主导进行改革，政府似乎越来越成为社会矛盾的中心。这种现象的出现，不是因为过去政府没转变、没改革，而是因为过去的改革解决的大部分是表层的问题，一些深层次问题还没有解决好。

从大部制改革到简政放权，一系列的行政体制改革都着眼于构建一个高效的政府体系，正像汪洋所说：“我们要求企业转型升级，前提是政府的服务要转型升级；我们希望企业提高自主创新能力，首先是政府要提高服务企业的创新能力。”这也成为接下来政府行政管理体制改革的目标任务和逻辑脉络。

大部制改革促政府职能转变

2009年3月省委、省政府印发《广东省人民政府机构改革方案》，新一轮行政管理体制改革正式拉开帷幕。随后深圳、佛山顺德、广州先后启动大部制改革，而不同地区的改革又因地制宜，各具特色，为不同地区的改革摸索经验。

其中，深圳大部制改革以“行政三分”为主线，产业管理、规划国土、文体旅游、交通、城市管理、人居环境等部门都调整为大部制，31个政府部门调整为16个“委”、“局”、“办”，精简幅度近1/3.改革后，政府部门中的“委”是决策机构，“局”是执行机构，“办”是办事机构，这就将决策权、执行权、监督权分开，形成了对权力的制衡与监督。

顺德的大部制改革特点在于“党政联动”。在过去的改革历程中往往强调的是党政分开，但实践中却出现了党政机构重叠、分工不明的问题。对于执政党如何变“执政”为“行政”，顺德在这方面采取了具有开创意义的尝试，通过“合并同类项”的方式将一些政府机构归并到党委机构去，比如将党委宣传部门和政府的文化部门合在一起，将政法委与司法局合在一起，将组织部门和人事局合在一起。顺德的大部制改革也成为精简幅度最大的样本，41个部门精简至16个大部，精简幅度接近2/3.

相比较而言，广州的大部制改革显得比较稳妥，围绕建立“大城管、大交通、大文化、大建设、大水务、大林业”探索建立职能有机统一的大部门体制。比如改革中建立的广州市水务局就整合了原来水利部门的防汛职能和市政部门的排水设施建设维护职能，扭转了曾经的“九龙治水”格局，结束了分头管理、职能分散的痼疾，在亚运治水过程中发挥了重要作用。

广东省社科院科研处处长丁力教授分析指出，行政管理体制的改革是政府职能转变的主要议题，这几年来广东在这方面有条不紊地扎实推进，取得了一定的成绩，但也要看到目前的部门整合更多是“物理变化”，还没有真正实现相应职能转变的“化学反应”，大部制虽然在数量上替代了以前许多小部门，但人员精简还不够，政府职能的转型也离目标还有一定距离。

公务员制度改革破除官本位

随着大部制改革的推进，人事安置问题逐渐引起关注。由于政府职能部门的精简，很多政府部门都出现了“人多岗少”的局面，近来媒体报道的大部制改革后有的政府部门出现10多个副局长的现象也引起人们的关注。还有很多年轻的公务员对未来的升迁路径感到困惑，部分地区的改革为了减小阻力也暂时回避了岗位精简的敏感问题。

为了破解行政体制改革带来的公务员编制难题，2010年2月，深圳市政府常务会议通过了《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》，将深圳市公务员队伍分为综合管理类、行政执法类和专业技术类公务员三个类别。其中执法类和专业技术类公务员将不再走传统意义上的官员晋升通道，而是另有一套职级评价体系。

据统计，深圳有2 .4万名来自公安、规划、国土、税务、城管等10个部门的执法人员，被归为“行政执法类”公务员，而气象局气象预报、信息网络人员归类为“专业技术类”公务员，两者之和约占深圳公务员总数的七成。这两类公务员是根据工作年限和工作业绩来进行考评，随着职级的上升，公务员同样能获得良好的薪资待遇，不用再千军万马过独木桥去争官职。

深圳推进公务员分类管理改革后，较好地解决了基层执法队伍和专业技术队伍压职压级的问题。在分析人士看来，此举正是推动公务员制度冲破官本位传统的尝试。今年3月，广东省委常委、常务副省长肖志恒表示，深圳的公务员分类管理改革经验将在广东全省推广。

至于如何杜绝大部制改革后“副局扎堆”、“一正N副”现象，有人认为这是改革过渡期必然面临的现象，治本之策还是要打破“官本位”。彭澎建议，进一步深化公务员制度改革，探索干部职级与职务分离的制度，促进干部能上能下、能进能出。

行政审批改革继续简政放权

2008年新一轮政府机构改革以来，广东积极创新行政管理体制和社会管理体制，大力推进行政审批制度改革，着力转变政府职能。据统计，2008年以来，广东省政府共取消和调整行政审批事项570项，并向地级以上市下放107项行政审批事项。

但已经简化的行政审批事项仍无法满足市场经济发展的需要，要想激发经济活力，进一步简政放权被提上了今年的改革议事日程。广东省省长朱小丹在2012年初举行的省加快转变政府职能深化行政审批制度改革会议上指出，广东行政管理体制改革已进入调整政府自身权力配置的“深水区”，改革最大的阻力来自既得利益格局，没有革自己的命的决心和勇气，就突破不了与科学发展、与市场经济不相适应的政府部门权力利益格局，行政审批制度改革就难以深入。

朱小丹强调，广东的行政审批制度改革必须突出三个字：“减”，包括取消审批、压缩审批：“放”，把该由下一级审批的权限下放，县一级、镇一级，面向基层：“转”，不该由政府管的，应该由有资质的社会组织承担管理职能。

广东省社科院科研处处长丁力教授认为，现有的既得利益格局还没有被触动。“为什么政府抓权，为什么不肯放，很简单就是因为背后有利益。我深深感到政府部门放权的痛苦，目前官员在这方面还缺乏改革的动力。”他呼吁广东的改革要拿出更多的勇气来。

曾参与顺德大部制改革调研的广州市社科院研究员彭澎在谈到目前的行政管理体制改革时建议，目前改革推进的力度还需要加强，比如顺德的经验在推广过程中遇到其他部分地区的抵制，“改革不能单兵突进，否则会在不同地区之间出现衔接问题，比如有些企业在顺德不用办理的行政许可，在其他地方可能就行不通。”

采写：南都记者 王卫国 实习生 黄庆杏

声音

“改革开放是广东的魂，广东靠改革开放起步，也靠改革开放起飞。广东要继续走在全国的前列，首先必须走在思想解放的前列，走在改革开放的前列。”

———2007年年底，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋赴粤上任，在第一天与广东官员见面大会上就强调了改革对于广东的重要性。

广东行政管理体制改革已进入调整政府自身权力配置的“深水区”，改革最大的阻力来自既得利益格局，没有革自己的命的决心和勇气，就突破不了政府部门权力利益格局，改革就难以深入。

———广东省省长朱小丹在2012年初举行的省加快转变政府职能深化行政审批制度改革会议上指出