郑永年: 社会、行政体制改革与中国的经济增长

社会体制的改革和中等经济增长之间的关系，在很多人那里并不是很清楚的。这里，人们首先要把经济领域和社会领域区分开来，从而把经济政策和社会政策区分开来。中国早期的改革者并没有做这种区分，他们简单地把社会领域视为是经济领域，把经济政策应用到社会领域，已经导致了无穷的恶果。

中国的改革开放刚好是西方新自由主义的高峰时期，不可避免受到这种国际大环境的影响。中国的经济改革就是要从原先的计划经济转型成为市场经济。新自由主义在引导中国经济改革方面扮演了积极的作用。但是，新自由主义进入中国之后，很快就有了中国变种。人们把新自由主义简化成为GDP（国内生产总值）主义。在国有经济领域，新自由主义遭到了庞大的国有企业的强有力的抵制。但在社会领域，新自由主义则长驱直入。结果，应当高度市场化的经济领域没有足够的市场化，而不应当市场化的社会领域则高度市场化。 1990年代中期之后，新自由主义首先进入医疗领域，使得这个领域成为暴富领域，其主体医院、医生、制药商成为暴富者。直到2003年，中国一半以上的居民还没有医疗保险。1997年亚洲发生金融危机，当时的人们把应付危机仅仅理解成为维持高GDP增长，结果导致了教育领域的产业化。在中国的传统中，家长为了下一代，可以不顾一切投入。 尽管官方从来没有正式提倡过或者承认过教育的产业化，实际上，教育产业化成为应付危机的一个有效手段。今天，中国的教育可以说是世界上最具有产业化性质的。2008年世界金融危机之后，新自由主义又攻克了另外一个最重要的社会领域，即住房，导致了住房的产业化，房地产成为了中国的经济主柱。民众为应付医疗、教育、住房这三座大山, 尽量存钱, 不敢消费。 客观地说，在过去的10来年里，中国政府在社会保障方面努力不少，也有一些制度上的建树。但这些努力远远抵消不了医疗、教育和住房等重大社会领域的“新自由主义化”所带来的恶果。储蓄率居高下, 内需社会无法形成, 同时社会抗议活动层出不穷。 在19世纪的欧洲，原始资本主义的结果就是大规模的工人阶级运动的兴起。今天的中国在很多方面类似于欧洲。社会抗议运动不断，城市工人罢工和各种抗议形式（包括自杀），是对低工资和恶劣劳动条件的反应。所不同的是，中国还存在着农村农民的抗议运动。尽管中国还没有发展到欧洲当时的程度，但如果社会改革找不到突破口，社会政策停留在低水平，中国很有可能演变成欧洲的发展道路，经济持续稳定的增长将被打断。

在社会体制改革方面，中国可以从东亚其他经济体的发展过程中学到很多经验。日本和后来的“四小龙”走的道路和欧洲不同。在强调市场的作用方面，东亚经济体和欧洲类似，但社会发展和社会建设方面则很不相同。无论是经济发展和社会发展方面，东亚经济体的政府扮演了极其重要的作用，它们在推动经济发展的同时，也积极推动社会的发展。鉴于欧洲的经验，政府往往先发制人，进行社会改革和社会制度建设，从而避免了类似于欧洲那样的长时期的、大规模的工人阶级运动。

在东亚，只有韩国有比较激烈的劳工运动，但仍然远较欧洲温和，其他经济体由于社会政策的确立，而得以和平发展和转型。不难看到，这些东亚经济体在20多年的时间里，不仅造就了经济奇迹，而且也造就了社会奇迹，即造就了庞大的中产阶层。在日本，企业的技术创新和改进能力、特有的企业终生雇佣制度、政府方面的工资倍增计划等因素，很快促成了中产阶级的成长。 在台湾和香港，中产阶级的成长主要是因为中小企业的大发展和政府方面的社会政策。新加坡政府的作用更大，建国之后就确立了“居者有其屋”的住房政策。后来又根据经济发展水平不断出台和完善医疗和教育政策等，为中产阶级造就了坚实的经济和社会制度基础。 中国如果不能像东亚其他经济体那样，通过社会制度建设，在保证社会稳定的同时继续推动经济的发展，中国就会面临进入“中等收入陷阱”的危险。从人均国民所得来说，中国已经进入中等收入国家。中国社会的各方面也一直在讨论中国是否也会出现此陷阱。从经济上说，要避免中等收入陷阱，就需要实现可持续的经济增长，主要是要建立内需社会。 但内需社会的建设不仅关乎于经济，还有两个方面的关键因素。一是在于社会政策方面的突破，二是劳动收入的持续增长。无论是欧洲还是东亚经济体，内需社会都是依赖这两个要素建立起来的。而这两方因素的发展，必然造就一个庞大的中产阶层的形成。实际上，内需社会和中产阶级社会是两个可以互相替换的概念。 再者，社会体制和社会政策的确立也有助于基本社会公平的实现。社会公平对经济增长的意义很明显，但往往被忽视。社会不公平不仅会影响到社会稳定，而且更会影响到社会的精神层面，也就是职业伦理。社会的不公平和低职业伦理往往是同时存在的。通过提供公共服务来保证社会公平是政府的责任。 在这方面，中国面临的局势非常严峻。例如教育。因为教育资源在社会各个群体之间的分配高度不均，中国社会呈现出封闭性。在名校，具有农村背景的学生越来越少。即使他们学业优秀，也往往缺少经济资源而不能进入大学。保持社会的流动性是实现社会公平最重要的方面。当然，这不仅仅是教育，各个领域都是如此，包括国有企业、政府等等。还有一个例子, 两亿多农民工目前还很难享受居住地的社会服务。如何保持社会的开放性，也是社会政策的一部分。 同时，社会体制和社会政策的确立还必须考虑到效率。社会政策需要大量的财政投入；但并不能简单地认为，钱越多，公共服务就越好。在很多时候，人们所面临的往往不是钱的多少，而是钱如何用的问题。简单的投入不仅不能促成体制的改善，反而会导致体制的衰败。在表现在各个方面。例如教育领域。这么多年来，因为没有把重点放在教育和科研体制的改革上，而是放在财政投入上，这个领域已经出现了大规模、大面积的腐败。 2012年教育经费将达到两万亿元，而申请审批这些经费的过程，往往出现腐败。投入越大，腐败越严重。又如公共住房。作为重要的社会产品，公共住房在几年来得到了重视。但大部分公共住房设在交通和生活不便的郊区，并且聚集了大量的低下层社会群体，尤其是穷人。这个模式如果不能加以改变，公共住房模式可以演变成为欧洲和一些发展中国家已经失败了的模式，即“贫民窟”模式。要实现可持续的和健康的发展，社会政策必须注重这些细节。 在中国，行政体制改革对经济增长的重要性并不难理解。经济改革就是要建立社会主义市场经济，就是从计划导向转型到市场导向。从管理的角度来看，计划经济实际上就是一种行政经济。改革开放以来，经济发展一直就伴随着行政体制改革。

到目前为止，行政体制改革已经走过了两个阶段。第一阶段是围绕着政府向企业分权。第二步是企业的公司化和法人化。这些改革就是为了减少政府的干预，强化市场的作用。这两方面都有进展，但还必须深化。近年来，行政体制改革已经进入了第三阶段，就是建立大部制的改革。这方面的改革空间更大。很多人对大部制并不理解，把此狭义地理解成为政府功能和责任的整合。实际上，大部制的核心就是政府的转型。从政府和企业的关系来看，大部制就是要建立监管制度，政府从对企业的直接管理，转型成为对企业的监管，也就是规制型政府。

大部制改革的下一步就是要向社会分权。大部制改革之后，政府规模并没有缩小。随着政府提供公共服务职能的强化，政府规模面临扩大的压力。要控制政府规模的扩大，就要把大量的行政审批权下放给社会，人们可以称之为“政府功能的民营化”。正如上世纪90年代中期的“放小”政策和中小国有企业的民营化，大大促进了经济的发展，政府功能的民营化也同样会有效促进经济的增长。同时，这个过程也是政府的转型过程。政府在把权力下放给社会的同时，发展和强化政府监管社会的功能。 行政改革的另一方面, 就是行政决策透明化，包括行政预算的透明化和行政决策程序化。首先，行政预算的透明化。花每1元钱都应当有记录。这样一来，政府对经济建设和社会建设的拨款就有根有据，减少浪费的可能性。其次，行政决策应当遵守中立，大家看得见摸得着的程序。比如，政府给教育科研专项拨款或对产业结构升级的补贴，采用公开招标的形式，不在申请方的身份、地域、所有制加以限制。不取消“小社会”何来公平公正 在行政体制改革中，还必须有一项特殊的改革，那就是特权的社会化，打破公共服务领域的特权阶层。政府官员（或者“小社会”），一直在享受着特殊的社会保障、医疗、教育和住房。这些“城堡”内部的公共服务，产生着无穷的弊端。这个“小社会”一直在大量消耗着甚至浪费着本来应当让全民共享的资源。现在所增加的资源，例如养老保险的很大一部分（甚至是大部分），都流向这个“小社会”，造成了大社会补贴小社会，或者穷人补贴政府官员的局面。不取消掉这个“小社会”，不管如何强调公共服务，一个公平公正的社会也只会是空中楼阁。 经济改革是实现长期中等经济增长的前提条件。经济改革可以从三个层面进行，即结构层面、体制层面和政策层面。这里，政策层面的改革最为容易。不过，正如上面所分析的，政策因素尽管仍然重要，也继续推动经济的发展，但其对经济增长所能发挥的作用已经在下滑。可持续的中等经济增长，最终还是要依靠经济结构的平衡。但是，经济结构的平衡需要很长的时间。用政策手段来调整经济结构可以发挥一定的作用，但不是决定性的。因此，必须把重点转移到体制的改革上。 在中国的环境中，体制的改革包括经济、社会和行政等方面。通过体制改革不仅可以促进经济的中等增长，从长远看，会促进经济、社会和政治三者之间的平衡。这种平衡不仅可以造就经济的可持续发展，也能造就一个健全良好的社会治理结构。从这个角度看，中国下一步的经济改革不仅仅是经济问题，更是社会政治问题。