我国学者对制定《海洋基本法》的必要性和紧迫性已有一定的研究，但大多是从维护国家海洋权益、建设海洋强国的视角进行阐述，对海洋治理特殊性以及海洋可持续发展的关注相对不足。

（一）制定《海洋基本法》是完善海洋法律体系和理顺海洋管理体制的需要

任何法律的制定实施都是为了调整某种客观存在的社会关系。在海洋领域，集中着海洋渔业、海洋矿产、海洋油气、海洋化工、海洋船舶工业、海洋工程建筑、海洋电力、港口建设、海洋运输、盐田建设、海水利用、滨海旅游、围填海、污水排放入海、海洋倾倒废弃物等涉海活动，形成了多种复杂的社会关系。为调整这些社会关系，已分别制定实施了一些涉海法律法规，例如《专属经济区和大陆架法》《领海及毗连区法》《海域使用管理法》《海岛保护法》《渔业法》《港口法》《海上交通安全法》《深海海底区域资源勘探开发法》《海洋环境保护法》《海洋倾废管理条例》等。这些涉海法律法规大多是按照管理部门进行立法和分类，优点是便于部门管理，但存在较为分散、留有立法空白、法律法规之间可能存在不协调等问题。

就海洋管理体制而言，2018年国务院机构改革后，涉海领域的海洋战略规划、海洋资源开发利用、海洋经济发展、海域海岛管理、海洋生态修复、海洋预警监测等职责由自然资源部门负责，海洋环境保护和排污口设置管理等职责由生态环境部门负责，海洋渔业渔政的职责由农业农村部门负责，此外还有负责港口航运业的交通运输部门、负责滨海旅游业的文化和旅游部门等。不同部门行业之间依然存在职能竞合与利益冲突的问题。

海洋治理具有多领域、多部门、跨度大、分散性等特征，制定一部具有统领性、基础性、综合性的《海洋基本法》，将有助于完善海洋法律体系和中国特色社会主义法律体系。通过《海洋基本法》明确设立国家海洋委员会等机构，也有助于进一步理顺海洋管理体制，协调涉海管理部门职责。

（二）制定《海洋基本法》是实施海洋强国战略和发展高质量海洋经济的需要

习近平海洋强国重要论述涵盖了海洋安全、海洋经济、海洋生态环境、海洋科技、海洋文化社会等领域，高屋建瓴，体系科学，内容丰富，是实现中华民族海洋强国梦的科学指南。我国周边海域海岛的权属争议、海域的有效管辖、海上运输与海域作业的安全保障、南极北极权益的拓展，以及我国对《联合国海洋法公约》的履约态度政策，均要求我国制定《海洋基本法》予以明确规定。海洋生态环境保护、海洋科技创新、海洋文化教育等问题，也需要通过《海洋基本法》予以统筹、促进和保障。

全球海洋经济对经济产出和就业的贡献显著。根据经济合作与发展组织（OECD）的海洋经济数据库计算，到2030年，全球海洋经济总增加值预计将超过3万亿美元、维持其占世界经济增加值总份额的2.5%，预计海洋产业将雇佣4000多万人。预计50%的海洋产业增速将超过全球经济增速，几乎所有海洋产业就业增速将超过世界经济整体水平。在全球范围内，海岸带的社会重要性与两个关键因素相关：一是生态系统产品；二是不断增长的海岸带人口及其对生态系统产品和服务的需求。欧洲是近年最关注蓝色经济发展的地区，认为蓝色增长是欧洲未来发展的新道路。欧盟于2012年8月形成了《蓝色增长：大洋、海洋和海岸带可持续发展的情景和驱动力》报告，并于2017年4月发布了《西地中海蓝色经济可持续发展倡议》。我国海洋经济发展总体向好，同时也面临海岸带地区人口压力、环境污染、全球环境变化、涉海科技和人才支撑不足、发展模式粗放等威胁与影响，需要运用法律等手段措施提升海洋资源利用水平、发展高质量海洋经济。

（三）制定《海洋基本法》是应对海洋治理特殊性和保障海洋可持续发展的需要

海洋系统与陆地系统存在显著不同，任何通过适用陆地理论、范式和概念来管理海洋环境的尝试都可能会失败。海洋与海岸带系统具有多样性、多尺度和多层次之间的相互作用、动态性、不确定性、复杂性、弹性但有限和脆弱等特征。传统的以部门为基础的通用解决方案，主要是针对某单一问题制定实施法律规定的单独行动，例如海洋渔业、海洋能源开发、海洋废弃物处理等，容易导致使用者之间、部门之间的冲突，且与海洋环境的生物物理复杂性不相容。海洋生态系统跨越了国家和区域的边界，使得基于财产权（所有权）目的制定的管理体制存在不足。对海洋的了解不足以及“拓荒心态”，导致对海洋资源开发的热情较高却制约不足。概言之，海洋环境与生态系统的特殊性对传统的治理方式造成挑战。

海洋可持续发展是可持续发展理念在海洋领域的延伸，是海洋经济—社会—生态复合系统的协调发展。联合国发布的《第一次全球海洋综合评估》和《第二次世界海洋评估》表明，全球主要海洋生态系统的结构、功能和效益已经退化，或者正在被不可持续的方式开发利用。我国近年海洋生态环境虽有所改善，但仍然存在海洋资源过度开发、海洋污染、海洋生态系统退化、全球气候变化等多重压力和威胁。制定《海洋基本法》，有助于应对海洋治理的特殊性，保障海洋可持续发展。

二、《海洋基本法》的性质定位与立法目的

（一）《海洋基本法》的性质定位：海洋政策纲要法

《海洋基本法》是通过对海洋领域的现状与问题分析，归纳总结出海洋领域的总体目标和基本要求，例如海洋安全、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护等，并明确具体的实施路径、基本权利义务和制度规范，协调利益冲突，从而为海洋强国建设和海洋可持续发展提供基本的法治保障。当然，一部《海洋基本法》无法涵盖和解决海洋领域的所有问题与制度规范，尚需与具体的涉海法律法规相衔接配合。

《海洋基本法》既涉及国家主权权益、履行国际公约等国际法问题，也涉及海洋经济高质量发展、海洋科技创新、海洋文化教育等国内法问题。此外，海洋生物多样性、海洋垃圾等海洋生态环境问题同时涉及国内法和国际法，需协调推进国内治理和国际治理，推动构建人类命运共同体。所以，《海洋基本法》的内容涉及国际海洋法在我国的内化，但更多的是对我国海洋战略、海洋政策、海洋管理体制机制、海洋事务统筹协调等进行基础性、框架性、指引性的规定。

《海洋基本法》属于政策性立法模式，不同于传统的管制性立法模式。传统的管制性立法包含了管制者（管制主体）、管制对象（管制受体）、管制目的、管制手段工具，以及监督机制、相应的法律责任（罚则）等内容。在管制性立法中，除了命令性、规制性的条文内容，有时也会加入一些激励性措施的条文内容。政策性立法中，其关注重点不是对某一特定领域或特定事项进行管制，而是关注该领域的总体战略、整体发展方向、基本原则、基础制度、体制机制、统筹协调等问题，从而作出纲领性、基础性、原则性、导向性的规定，并在更高位阶层次的相关国际法和宪法与更低位阶层次的相关法律法规之间发挥连接和指引的功能作用。所以，对于政策性立法的功能作用，不能简单地将其理解为静态的总则或纲要，也不能简单地认为其是“没有牙齿的法律”。

（二）《海洋基本法》的立法目的：建设海洋强国实现海洋可持续发展

日本于2007年出台的《海洋基本法》分为四章共三十八个条文以及附则两个条文，其立法目的和重点内容主要涵盖海洋安全、海洋经济、海洋科技、海洋保护和海洋文化教育五大领域。我国《海洋基本法》的立法目的应以“建设海洋强国实现海洋可持续发展”为总目标，分目标涵盖海洋安全、海洋经济、海洋科技、海洋生态环境和海洋文化教育五大领域。具体可以规定为：“为维护国家海洋权益，加强海上安全，促进海洋经济高质量发展，保护海洋生态环境，提升海洋科技水平，保护传承海洋历史文化遗产，增进国民对海洋的科学认识，加强海洋事务的区域与国际合作，建设海洋强国，实现海洋可持续发展，制定本法”。

在“海权论”中，马汉认为海权与国家兴衰休戚相关，应将控制海洋提高至国家兴衰的最高战略层面。其中，影响各国海权的主要条件为地理位置、自然结构（包括与之相关的大自然的产物和气候）、领土范围、人口数量、民族特点、政府的特点（包括国家机构）。海洋安全与权益关系到国家主权、国家防务安全、国民人身财产安全和国家经济发展安全，是我国经济社会发展的前提基础和重要保障。

随着陆地资源的开发利用强度加大、生态环境约束趋紧，沿海国家或地区愈加关注和重视丰富的海洋资源，发展壮大高质量的海洋经济是建设海洋强国的重要内容和途径。世界发展趋势表明，海岸带是区域经济社会发展的“黄金地带”，蓝色经济已经成为全世界经济发展的重要引擎，蓝色增长的核心在于海洋和海岸带的可持续增长。

成功的海洋管理应以坚实的海洋科学知识为基础，包括海洋自然科学和海洋人文社会科学。欧盟的研究和经验表明，研发和创新是蓝色增长战略各种框架的核心。海洋科技创新在推动海洋经济发展和解决海洋环境问题方面具有重要的作用。

健康的海洋是蓝色经济发展的先决条件。当前全球海洋生态系统服务面临开采性威胁（例如渔业不可持续捕捞、采矿、近海油气勘探开采、近海和海洋可再生能源装置以及红树林开采）和非开采性威胁（例如海洋污染、生境破坏、海洋酸化、海洋变暖、海平面上升、海洋缺氧）的挑战，且相互影响或叠加影响。

海洋意识和认知水平是国家海洋软实力的重要基础。海洋意识包括海洋安全意识、海洋国土资源意识、海洋经济意识、海洋科技意识、海洋环境意识、海洋法律政策意识等。“关心海洋、认识海洋”是基础和前提，“经略海洋”是目标。