一、区域协同立法是新时代区域协调发展的必然要求

党的十八大以来，区域协调发展战略上升为国家战略，成为统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局和全面贯彻落实新发展理念的重大战略部署。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》专篇对区域协调发展进行了论述，勾勒了新时代区域协调发展的战略目标、总体思路与战略举措，凸显了区域协调发展的极端重要性。区域协调发展战略的实现离不开相应的制度保障。区域协调发展既有共通性的制度需求，又存在着诸多“量身订制”个性化制度需求。尽管中央可以、也应该提供区域协调发展的基础性规则规范，但由于中央难以为不同区域协调发展提供个性化规则规范，区域协调发展的个性化规则规范仍需要区域内地方国家机关通过协同的方式来提供。

早先，人们主要通过区域行政协议来为区域协调发展提供个性化规则规范，并取得了较大成效。然而，由于区域行政协议在法律上存在固有的缺陷，如存在缔结缺乏明确法律依据、未采用权利义务规范模式呈现、主要依靠地方领导人承诺来保障其实施等缺陷，由此造成区域行政协议法律效力模糊不清以及、低成本违约的低成本，导致协议履行遭遇困境，甚至因缔约机关的消极不作为导致无疾而终等实践难题，最终影响区域合作的稳定性。同时，不少区域行政协议涉及本辖区内的重大事务，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第五十条的规定，重大事务应当经本级人大常委会讨论决定。现实中却常常没有未经本级人大常委会讨论决定，从而带来合法性难题。而且区域行政协议范围仅限于行政领域，对相对人是否具有约束力也是一个颇有争议的话题。面对“重大改革于法有据”的时代要求，区域行政协议这些问题的存在，不仅限缩了区域行政协议的适用范围，也使人们开始探索其他的制度供给路径。

不同于区域行政协议，区域协同立法是地方立法的一种新样态，其法律地位、法律效力明确。《地方组织法》第十条第三款明确规定，省、直辖市、自治区、设区的市、自治州的人大根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。第八十条规定，地方各级政府根据区域协调发展需要共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制。因而，基于协调推进“四个全面”战略布局的要求，区域协同立法成为克服区域行政协议不足，满足新时代区域协调发展个性化规则需求的新的制度供给路径。伴随着京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区协调发展等区域协调发展的不断深入，区域协同立法渐成趋势，京津冀三地的《机动车和非道路移动机械污染排放防治条例》、沪苏浙皖四地的《长三角大气污染防治条例》等一系列协同立法成果不断涌现。与区域协同立法实践硕果纷呈相比，区域协同立法的制度化、法治化严重不足：（1）就京津冀区域协同立法而言，据不完全统计，目前仅有京津冀三地人大常委会通过了的《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》的法规性文件，并通过以及京津冀协同立法工作联席会议出台的《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大立法项目协同实施细则》《京津冀人大法制工作机构联系办法》等文件，明确了对区域协同立法的信息共享、重大立法项目联合攻关、立法成果交流、立法项目具体协同等做出了初步的制度安排，但这些制度规定并不是依照《地方组织法》《立法法》相关规定由本级人大规定的。（2）就长三角区域协同立法而言，长三角仅有2007年的《苏浙沪立法工作协作座谈会会议纪要》、2009年《沪苏浙人大常委会主任座谈会制度》，2014年的《沪苏浙皖人大常委会主任座谈会制度》和2018年沪苏浙皖四地人大常委会负责人签署的《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》和《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》。这些制度文本仅对区域协同立法目标、基本原则、组织机制、信息共享、立法后评估等做了简单规定，并没有规定区域协同立法的具体程序。（3）就其他区域协同立法而言，珠三角仅在《广东省地方立法条例》（2016）规定了设区的市人大常委会之间可以在立法信息和资源共享方面加强沟通与联系。其他已开展区域协同立法区域，如江西吉安、萍乡与宜春，广东汕头、揭阳与潮州，湖南省湘西州与湖北省恩施等均未查询到任何区域协同立法的制度规定。

没有制度化，就谈不上法治化。制度化、法治化严重不足的区域协同立法，将面临着“可以走多远”的实践难题，迫切需要理论的指导。然而，区域协同立法理论研究虽取得一定成果，但仍相对滞后，至今对于区域协同立法的一些基础性问题尚未进行深入系统研究，难以为区域协同立法实践难题提供科学的理论指导。基于法学的实践性品格，面对区域协同立法实践难题，理论界有必要以法治视野，从制度供给视角对区域协同立法的内涵、运行模式及其程序要求以及配套机制等基础性问题展开全面系统的研究，从而为保证区域协同立法在法治轨道上运行，为建立健全更加有效的区域协调发展新机制构建完备的区域法规范体系，实现区域协调发展从政策规范转为立法规范，提供必要的理论指导。

二、制度供给视角下区域协同立法内涵之阐释

概念明确是科学研究的前提和基础。对区域协同立法这一基本概念，学界存在“区域协调立法”“区域立法协同”“区域协作立法”“区域立法协作”“地方立法协作”“地方立法协调”“地方协同立法”等诸多不同表述 。何谓区域协同立法，学界也有不同认知。区域协同立法是建立更加有效区域协调发展新机制的重要制度供给路径。吸收现有区域协同立法界定的合理内核，在现行法规范体系下对区域协同立法内涵进行全面、系统、深入的阐释，不仅可以为区域协同立法研究提供前提和基础，而且有助于实现对区域协同立法实践的理论指导和学理支撑。从制度供给视角看，区域协同立法是非隶属关系的地方立法机关相互配合、相互协助，为解决区域公共事务提供区域规则、衔接规则的地方立法活动。

（一）区域协同立法在性质上是一种地方立法

科学准确把握区域协同立法的法律性质，是正确认识区域协同立法的前提和基础。有学者认为，“区域协同立法是在现有区域公共政策和行政协议基础上，直接针对区域重点发展领域的规范阙如或冲突问题主动开展的立法新样态”，似乎区域协同立法是中央立法与地方立法之外的第三种形态。这是对区域协同立法的一种误解。从现有区域协同立法制度文本和实践来看，“区域空间不是一个决定资格界限的地域，而是一个由合作过程决定的功能和行为空间”，区域协同立法完全合符地方立法的法定要件，在本质上是一种地方立法：（1）区域协同立法的主体是地方立法机关，而非中央国家立法机关。“所谓地方立法，是指特定的地方立法机关依法进行的立法活动”。现行相关区域协同立法实践中，无论是省级区域协同立法，如京津冀协同立法、长三角协同立法，还是设区的市之间协同立法，如广东汕头、潮州、揭阳三市潮剧保护传承协同立法、广州佛山轨道交通协同立法，都未见中央国家立法机关或者上级立法机关作为以立法主体身份出现。即使出现，，最多是以协同立法指导者、协调者身份出现，并未行使立法权力。现有相关区域协同立法的制度文本也没有中央国家立法机关或者上级立法机关作为立法主体的相关规定。（2）区域协同立法并非统一立法，也未超越地方立法权限。根据《立法法》第八十一条规定，可以得到联合立法必须有法律授权。但从实践看，“区域协同立法实践没有因协同立法而改变一国的立法体制”，不是“统一立法”，其立法成果“不是一部超地方性法规，而是分别制定目标一致、内容衔接、重点突出、特色鲜明、程序协同、绩效共享的立法内容。即使某一措施在整个区域内实质上是一致的，也是以多部立法规定一致的方式来实现的”。因此将区域协同立法视为统一立法，不仅与实践不符，而且容易会陷入缺乏法律合法性依据的困境，而且与实践不符。目前，区域协同立法“始终以地方立法为依托，并不意味着地方立法权的让渡”，现有区域协同立法并未超越地方立法机关的立法权限，是在其法定权限范围内实施的立法活动，是“立法主体按照各自的立法权限和立法程序，根据立法协议，对跨行政区域或跨法域的法律主体、法律行为或法律关系等法律调整对象分别立法，相互对接或承认法律调整对象法律效力的立法行为”。在区域协同立法过程中，地方立法机关之间在立法过程中增加了协商的色彩，互相协商、相互配合，但仍遵循现行立法体制和《立法法》的规范要求，整个过程并未违反地方立法的法定程序。（3）区域协同立法的效力仅限于地方立法机关管辖的行政区域。区域协同立法“并非是单一地方立法机关制定的规则通行于整个区域”，而是地方立法机关分别立法在各自行政区域内实施。例如，江西吉安、萍乡、宜春三地武功山风景名胜区区域协同立法就是在江西省人大常委会协调下，吉安、萍乡、宜春三市在沟通与协商的基础上由上述三市人大常委会分别依法制定《江西武功山风景名胜区——萍乡武功山景区条例》《江西武功山风景名胜区——宜春明月山景区条例》《江西武功山风景名胜区——吉安武功山景区条例》。这些地方性法规的效力范围只限于本行政区域内，并未超越各自行政区域。

（二）区域协同立法是非隶属关系的地方立法机关相互协调、配合进行的地方立法

有学者认为，“区域协同立法理应存在中央统一立法和地方协调立法两种路径”。在我国，中央统一立法是统筹全局、具有最高权威性和至上效力的立法，由其提供区域协调发展所需的基础性规则是必然选择。然而，各区域的地理环境、人文环境、经济发展、区位优势等都具有独特性，区域协调发展的制度需求也具有区域特色，有着鲜明的“量身订制”的个性化需求。这种个性化的制度需求，而地方立法机关对此则是最清楚的，“在区域合作过程中，遇到哪些问题，需要什么样的法制，通过什么样的法制路径来解决，只有处于该地域范围内的立法主体更清楚。”因而实践中，中央为区域进行专门立法非常少，只有在涉及某些具有战略意义的区域问题才会进行中央统一立法，如《长江保护法》等。而且“协同”之本意在于两个或两个以上的不同主体相互配合、相互协助完成每一任务的过程。区域协同立法，是不同地方立法机关相互配合、相互协助完成特定立法任务的过程，至少应当存在两个或两个以上立法主体。中央统一立法，只有一个立法主体，不符合“不同主体相互配合、相互协助”的协调要求，并不属于区域协同立法，而是在“立区域法”。还有学者认为，应当建立一个类似于美国田纳西流域管理局一样的独立机构，对区域协同立法的相关事项作出统一安排，其制定的立法通用于区域内各行政区域。这种建议不仅与我国现行宪法体制存在冲突，而且也不存在协同问题，不属于区域协同立法，而是区域立法的另外一种形态——“区域统一立法”。区域协同立法，应该是不同地方立法机关之间进行的立法活动，至少存在两个或两个以上地方立法机关。同时，根据《立法法》第五章“适用与备案审查”的相关规定，存在隶属关系的地方立法机关不仅其规范之间存在效力高低问题，而且上级立法机关可以依法批准、改变或者撤销下级立法机关制定的规范。因而两者之间协同的必要性并不存在。“区域协同立法是区域内的有关立法主体在某个特定区域内对相同或类似事项采取相同的步调进行立法，……以达到区域内法制的协调与统一，促进区域协同发展全方位深入进行的目的。”这个过程中，不同行政区域的地方立法机关会相互沟通协调，其立法结果也会存在某些趋同，但这一切并没有影响其法定的独立地位。可见，区域协同立法是非隶属关系的地方立法机关进行的协同立法活动。

（三）区域协同立法是为解决区域公共事务提供区域规则、衔接规则的立法活动

区域协同立法目的是为了解决区域公共事务，这已是一个基本共识。区域内不同政府、社会组织以及社会公众等都有各自利益偏好，也有自身特殊利益诉求。从新制度经济学视角来看，“理性的个人追逐自身利益的强大冲动力，既可能是经济衰退的主要原因，也可能是经济增长和繁荣的主要源泉，但其最终的结果指向却取决于这个社会的制度结构和安排”。区域协调发展中区域公共事务的良善解决也“取决于这个社会的制度结构和安排”，如果没有相应制度约束，区域协调发展就会发生“公地悲剧”。

我国是一个单一制国家。中央立法是统筹安居、具有最高权威性和至上效力的立法，由其为区域协调发展提供法律规范在理论上是一种较为理想的选择。然而，我国是一个经济社会发展不平衡的发展中的大国。经济社会发展的不平衡，历史文化传统的诸多差异，地理环境、区位优势等的独特性，决定了不同区域协调发展所要解决的区域公共事务并不一致，因而对区域规则、衔接规则的需求也有所不同，呈现出“量身订制”的个性化特色。区域规则，虽然中央立法可以供给，但由于这种个性化区域规则一般是非全局性的，很难进入中央的议事日程。而且受科层制信息上传中信息递减或递增效应影响，中央立法机关也很难准确完整地把握这种个性化区域规则的实践需求。区域协同立法是地方立法机关进行的协同立法活动。“在区域合作过程中，遇到哪些问题，需要什么样的法制，通过什么样的法制路径来解决，只有处于该地域范围内的立法主体更清楚。”相对于中央，地方立法机关更贴近基层，熟悉区域实际情况，了解区域协调发展的制度需求，能够以较低的立法成本提供区域协调发展所需要的精细化、精准化的区域规则。如广东汕头、潮州、揭阳三市通过潮剧保护传承协同立法，分别制定的条例中包含着大量契合本地实际需要的相同的潮剧保护条款，使三地在潮剧保护方面遵循着同样的规则，从而在制度上保障三地形成潮剧保护传承的合力。必须注意的是，区域协同立法通过相互协调、配合所形成的区域规则是条款内容的统一，是一种实质意义上的区域规则，形式意义上仍然是一种地方性法规、规章。同时，随着地方立法扩权，地方立法机关众多，相应的地方规则也日益增多。地方规则关注的是本行政区域的特色和需求。不同行政区域地方规则之间存在矛盾和冲突是一种常态。然而，区域协调发展意味着打破地域垄断，让资源要素在更大范围内流动和再配置。不同行政区域地方规则间的矛盾和冲突会严重影响资源要素的自由流动和合理配置。这就需要衔接规则，在不同行政区域地方规则之间存在矛盾和冲突时，合理地有序地制度化解决，以利于区域协调发展。衔接规则可以由单个地方立法机关自行供给，但其供给动力往往不足，而且衔接规则涉及不同行政区域地方规则的衔接，单个地方立法常常缺失相应的能力储备。因此，通过区域协同立法制定衔接规则来解决含有跨区域因素法律关系的地方规则适用问题，是促进区域间资源要素自由流动，构建区域统一大市场的客观需要，是构建区域协调发展新机制的又一重要制度供给路径。以广东广州市与佛山市各自两地制定轨道交通管理条例为例，两地区情不同，条例各具特色。但由于广佛同城，有些地铁线路是连接两市的。佛山在制定轨道交通管理条例时，通过征求意见方式在互联互通的地铁线路的规划、建设、营运、执法、应急等方面确立了一系列衔接规则，从而有效促进了为广佛地铁一体化提供了制度保障。可见，区域协同立法的目的在于为解决区域公共事务提供区域规则、衔接规则等制度规范。