互联网公域治理结构转型与行政组织法发展

作者：陈可翔

广东外语外贸大学云山青年学者、法学院讲师、法学博士

内容摘要：互联网发展改变了公域的社会基础、时空场景、内部结构、利益关系、制度体系等，为公域发展设定了现实语境。囿于管理滞后、结构封闭等缺陷，政府无力应对互联网公域秩序建构与服务供给之需求，推动了公域治理结构转型。然而，权力来源复杂、功能分域不清、权力运转越界等因素亦桎梏着政府与互联网社会主体合作共治的有序展开，暴露了传统行政组织法难以回应社会主体组织形态模糊、多元主体权责配置失范、平台治理正当性存疑等问题。应通过拓展权力主体范畴、反思权力配置体系、设定权力运行边界等路径完善组织法理论和规范体系，以有效应对互联网社会公共行政兴起、厘定多元治理主体功能界限和提升平台治理正当性，从而实现互联网公域治理结构转型与组织法治建设的有机统一。

关键词：互联网；公域治理结构转型；行政组织法；社会组织法；权力配置；行政法

引言

互联网在改变人类生产生活方式的同时，也推动着传统公域的整体变迁。虚拟与现实交织、网络化逻辑转变、利益基础重塑、社会群体分化、生产关系转化、权力（权利）体系重构等，将技术、制度、伦理等元素融入公域发展语境中，设定了公域的演进逻辑，为之贴上网络时代标签。习近平总书记指出：“面对互联网技术和应用飞速发展，现行管理体制存在明显弊端，主要是多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高。”受限于管理滞后、结构封闭、工具单一等缺陷，单纯依靠政府难以应对互联网公域秩序建构、服务供给等繁重的公共任务，从而催生了治理模式兴起，形成政府、社会组织、平台等主体合作共治的治理格局。

行政组织法指向为明晰治理主体的功能分域、权责划分、合作形态提供价值引领和规范依据。互联网公域治理结构转型呈现出来的权力结构变动、主体功能转移对现有行政组织法产生冲击，造成理论范式与制度实践相互脱节。政府内部职能和权责的整合与分离，以及社会组织、互联网平台等非政府主体基于技术资源、用户资源等优势实际参与到治理活动中，加剧职能配置和权力结构的分散化、复杂化，进而突破了传统行政主体的理论范畴，导致行政组织法对互联网社会主体的定位不明和调整缺位，以及模糊了多元主体的功能分域，产生权责配置分歧。此外，夹带营利属性的互联网平台在实践中共享治权也正面临着正当性质疑。可见，当前迫切需要推动行政组织法的理论反思和制度创新，将互联网公域治理结构转型纳入法治化轨道加以统筹，实现对公权力配置及体制机制改革的有效规范，推动规范依据供给与治理实践需求的全方位对接。因此，本文通过系统梳理互联网时代公域治理模式兴起、治理结构转型的客观规律及其引发的问题，深入研究如何依托行政组织法理论和规范的完善发展，构建起一套足以保障治理职能和权责配置规范性、正当性的制度体系，具有重要的理论和实践意义。

一、互联网公域生成发展与治理结构转型之现状

互联网对公域的全面介入和深度改造，使公域整体呈现网络化表征。互联网公域的生成发展造成政府管理模式应对公域秩序建构与公共产品供给需求的困难，催生了治理模式兴起及治理结构转型。

互联网与公域紧密融合是一个由表及里、由量变到质变的过程，集中反映了公域发展的时代表征。

第一，作为具有超强标识性与特定性的群体，网民成为继农民、市民之后最具代表性的公域社会基础。互联网技术融入人们交往、消费、出行、理财等各个领域，带动了网民数量暴涨。网民已然成为体验公域秩序环境、评判公共服务质量，以及公共决策直接面向的重要群体。网民群体对公域发展的美好向往及愈发多元的利益诉求成为影响国家制度设计和行政方案的关键因素。

第二，“人机交互”成为公域生活常态，平台媒介的兴起使公域进入虚拟与现实平行和交叉的双重时空当中。互联网将网络经验带入到日常生活当中，虚拟空间的政社合作、沟通互动、利益博弈、创新发展等都会对现实世界产生影响，或承载传统公域对民主、高效、便捷、创新等价值的追求。平台经济崛起并成为经济社会发展的时代标兵，互联网产业成为支柱性产业等，都决定了对公域发展趋势的设想和预判，不能脱离虚拟与现实共存的场景，否则将导致治理方案的失灵。

第三，虚拟空间的生成拓宽了公域的范围，也模糊了公域和私域的边界，推动公域秩序重构。网络信息传播快、受众范围广、公共影响大，促使公域总体向私域扩张；网民在不同群体中享受福利的同时，也承担更多公共义务，形成网状化的公共关系；数字政府建设促进政府与社会的合作，扩展了社会自治或参与共治的渠道。这集中体现了互联网时代公域与私域之间的相互开放、深度交融，也对公域秩序建构提出更高的要求。互联网公域秩序建构既要立足权力、资源、利益分化的趋势，丰富控权保民、风险规避的内涵，又要推进公法、私法规则，正式、非正式规则的交替适用，确立政府与社会各自在秩序建构中的权力来源等。

第四，在网络化逻辑作用下，各类社会关系伴随权力结构调整、技术资源垄断、交流媒介转移而出现变动，对传统制度体系产生冲击。一是互联网改变了传统生产工具、生产者和生产对象，以及生产力与生产关系，“开启了人类在信息空间中的网络化生存方式”；二是互联网突破了时空、地域、阶层等因素的限制，催生了诸多新型社会互动方式，改造了传统社会交往关系，甚至将私人交往也纳入到公共评价体系中；三是“权力-权利”关系伴随互联网平台发展出现变动，政府权力围绕职能部门合并与分立进行调整，公共资源分化、群体认同变迁改造了公共权力结构，也激发了公民权利意识，促进权力与权利的互动和公共领域的扩张。公域内部多重关系变动造成现有制度体系在明确权力 （权利）主体地位、划定权力限度等方面的不足，凸显进一步统筹和完善治权结构的现实需要。

在互联网公域发展中，技术功效与技术风险并举。公域秩序混乱、公共产品供给不足、公权力缺乏规制等问题影响着技术应用的效果，也反映了政府管理的成效亟需提升。政府管理的滞后性与互联网公域日新月异的变化之间存在的矛盾。政府管理模式强调由政府主要承担公共秩序建构、公共服务供给等任务，单纯将市场、社会视为政府管理的对象，形成管理结构和管理方式相对单一的运转机制。这种模式早期在推动市场经济建设和保障社会稳定方面发挥了重要作用，但随着经济社会发展，尤其是信息技术革命的兴起，其内在缺陷也逐渐暴露出来。结构封闭、手段机械、效率低下等问题决定其无力承担繁重的公共任务，加剧了互联网公域的系统性风险。网络公共问题碎片化分布、公民利益诉求扩张、公共风险突发性增强等使以单向管理、线下治理和政府主导为主要特征的管理模式面临巨大挑战。一是政府管理观念与网络化逻辑存在较大冲突，无法为互联网公域良性发展提供价值引领；二是科层制政府管理结构难以应对繁杂琐碎的公共问题和日趋多元的利益诉求，只有统筹政府、市场、社会的力量对公共问题开展治理，才能适应互联网公域发展的基本规律；三是刚性化的政府管理以维护公共秩序为首要目标，惯于适用“命令-服从”“违法-制裁”的规制手段，政府缺乏与行业协会、平台等社会主体的沟通协商，忽视其技术优势和话语优势，容易僭越社会自治范畴，造成政府、市场、社会的变相矛盾。

政府管理模式的失灵，意味着迫切需要反思其理论和制度缺陷，建构更加契合互联网公域发展的治理范式。由此，公共治理模式迅速兴起，并嵌入互联网公域秩序建构和服务供给等环节。相对政府管理而言，“治理”以推动实质理性与形式理性相结合，实现公域有效治理为目标，主张通过政府、市场主体、社会组织的合作共治，提升公共秩序建构、公共产品供给、公共风险防控的有效性，最大限度地增进社会整体利益。面对纷繁复杂的互联网公共问题，多元主体合作共治能够充分利用社会组织、互联网平台在治理活动中的技术、资源等优势，依托跨越组织、机构和部门界限的公共或私营行动者的互联网络来提供公共服务，弥补政府管理的局限性。强制、协商、创新等治理方式的交替适用，有利于在公共决策和治理活动中吸收和回应多元主体的利益诉求，缓解对抗和冲突，拓宽社会主体自治或参与共治的渠道。无疑，互联网公域的生成发展为治理模式的兴起提供了必要基础。随着技术向社会逐步渗透，技术应用已经超出纯粹的技术性范畴，受到社会逻辑、商业逻辑和政治逻辑的共同影响而呈现出社会化的演进规律。技术变革推动公域变迁，治理结构变革，极大地削弱了个人对政府权威的依附，使科层式、单核式的金字塔型权力结构逐渐瓦解。在虚拟空间运行、公共舆论引导、服务产品供给中，互联网平台基于技术垄断掌握着大量信息资源、用户资源，能够为公民权利诉求的表达提供多元渠道，推动政社关系由“命令-服从”的单向关系向平等协商的互动关系转型。可见，互联网公域的良性发展急需统筹发挥多元主体的治理优势，适应新的权力配置，改进治理方式，激发社会主体能动性，构建公私合作伙伴关系，积极引导公民参与治理。

只有权力结构与治理结构相呼应，才能促进传统经济社会结构发展演变。互联网公域治理中公权力中心和重心的位移，推动了治理结构重塑。

其一，单一化政府管理结构向多元化、开放性治理结构转型。互联网公域治理结构转型的核心内容就在于推进政府管理事项范围收缩，将部分公共职能交由行业协会、互联网平台等主体承担，依托灵活多变的集体行动组合，避免政府在互联网公共问题治理中的“单打独斗”。当前，政府权力逐步向社会迁移，赋予社会组织、互联网平台充足的自治、自律空间。尤其是，针对网络设施建设、网络服务升级、网络安全监管、网络数据开放、网络技术标准制定等形成政府部门和非政府部门共享权力，合作分担公共事务的网状化治理模式。治理成为一项以不同主体之间相互依赖为特征的工作，更多社会主体参与到行业治理、秩序维护、服务供给等公共事务中，搭建起多元化的公共决策和行动机制，塑造稳定的“政府-社会”互动结构。互联网公域治理结构转型是一个持续演变、开放的动态过程，其在网络技术更替之间不断调整政府与社会的关系，突破以往的“中心—边缘”结构，促进共治与自治的相得益彰、良性互动。

其二，政府内部职能优化及其权力结构调整。政府职能是政府依法对公共事务管理的职责和功能，是政府工作的“灵魂”，决定了政府管理的方向、限度和内容。政府职能正立足公域秩序建构、公共服务供给的需要进行动态调整，如何推进行政体制改革，完善政府内部职能体系和结构，更好发挥政府作用成为互联网公域治理结构转型的关键性议题。在互联网公域治理中，通过政府内部职能结构调整，有利于促进政府职能配置优化，防止在同类问题治理中出现“九龙治水”“各自为政”等现象。政府内部职能优化的实现必然涉及中央与地方政府各职能部门，以及区域内各地方政府权力结构的同步调整。主要表现为依托纵向上各层级、横向上各地方政府间的权力集中和分化，明确各地区各部门在互联网公域治理中的权责关系，以缓解传统科层制和行政区域划分引发的政府对互联网公共问题治理需求的应对不及。

其三，从强调治理结构法定化向兼顾治理结构民主化、有效性转型。广泛的网络参与是互联网公域生成发展的体现，也是推动互联网公域治理结构转型的动力。互联网技术更新、虚拟公域开放、互联网平台发展都为网络参与提供了客观条件，公民通过网络参与来表达利益诉求，并形成对权力主体的全面监督。互联网公域治理结构主动对接公民利益表达的需要加以调整，以及在机构改革、合作共治中吸收公众意见，成为提升治理结构转型正当性的重要体现。这表明单纯强调治理结构法定化已难以适应互联网公域，尤其是公共领域发展的需要，民主化成为互联网公共治理结构转型的必然趋势。同时，为更好地促进政社互动，回应互联网公域的治理需求，以互联网平台为代表的诸多私人主体参与到治理活动中，进一步凸显治理结构转型对促进治理有效性的价值追求。

二、互联网公域治理结构转型与行政组织法之关联

互联网公域治理结构转型需要行政组织法加以确认和保障，以明确治理主体及其治理范围，厘清多元主体的利益关系和权力边界。

公域治理的价值理念，公权力运转的主体、程序、形式、限度等均仰仗于行政法的建构和调整。在互联网公域治理结构转型中，政府职能机构持续调整，社会主体地位愈发彰显。互联网社会组织、企业等基于对互联网平台的管理、用户资源的把持、公共产品的投放等实际治理着特定场域，从而拓宽了治理主体的范畴，使治理主体的范围处于相对开放的状态。新兴的治理主体能否依法承担互联网公域治理任务，主要取决于行政组织法是否赋予其相应的法律主体资格，承认其治理的合法性和正当性。只有通过行政组织法明确各类治理主体的地位，促进互联网公域治理主体结构法定化，才能将不同主体纳入到统一的组织法框架下加以统筹安排，明晰各主体间的职能配置、权力分配、责任归属，保证治理结构内部的分工清晰、相互协调。

依托政府、社会组织、平台等主体合作共治解决互联网公域中传统公共行政的“政府失灵”与新公共管理之“市场失灵”，要求行政组织法秉持合法性、合理性、高效性、制衡性、平等性等价值理念，分别对公域治理结构的变动作出回应。一是我国互联网公域治理并非处于“自由而不混乱、有管理而无政府、有共识而无特权”的状态，政府面向秩序建构、创新发展等不同任务对职能机构进行合并或裁撤，需要依组织法将之纳入法治化轨道，确定不同互联网监管机构的地位、职能、权限等；二是应遵循互联网公域治理中政府权力向社会迁移的客观规律，推动组织法调整范围向社会权力主体延伸，明晰社会组织、互联网平台等社会主体的功能定位、分类分工、责任分配，赋予其相应的治理权限，并设置差异化的运行标准和约束机制；三是面对广泛存在的临时性组织，以及实践中经由法律授权、行政委托甚至自我赋权参与公域治理中，组织法应就互联网平台的职能移转、事项范围、权力限度等作出专门规定。由此，实现对互联网公域治理中多元主体形态和关系的有效统筹。

与传统政府管理的事项范围相区别，互联网公域治理结构转型将社会公权力所辐射的领域一并纳入公域治理范围中。依托行政组织法明确互联网公域治理中权力主体的组织形态，确立权力辐射场域，有助于设定公域治理范围，厘定公域治理与私域治理的功能边界，以及公域治理内部多元主体的功能分域。

从外部边界来看，公域治理与私域治理的功能边界随着网络技术与现实生活的充分融合处于动态调整之中。权力主体范畴的拓展，往往取决于公共事务范围和公民诉求的扩张，并同步推动着公域治理所面向的场域拓宽。行政组织法对政府、社会组织、互联网平台等主体及其权力来源的规定，实际上划定了公域治理主体发挥功能作用的外部界限，防止政府或互联网社会主体以保护公共利益的名义过度侵入私人场域中，规避权力滥用。从内部分域来看，互联网公域治理结构转型以推动政府、市场、社会协商互动、合作分工为主线，社会组织、互联网平台等社会主体逐渐参与，甚至在部分领域主导秩序建构、服务供给等事务的治理活动。政府与社会权力主体的功能分域、政府内部职能分配需要依托组织法规范加以明确和调整，这是依法夯实共治基础，防止权力滥用及触发新一轮结构性风险的必然要求。一方面，通过组织法规范的制定实施，协调不同主体之间复杂多样的组织结构，能够在制度层面准确厘定政府、市场主体、社会组织的运行边界，明确三者的功能分域，以及三者在舆论监管、技术应用、平台治理、服务供给等领域的职权配置，就各类互联网公共事务“由谁来治理”形成稳定的制度方案；另一方面，通过组织法规范从动态和静态层面分别对政府内部职能调整加以规定，将政府围绕互联网公共事务展开的职能整合或分立纳入法治框架下予以统筹，减少政府职能交叉、重叠，保证政府机构改革的合法性和正当性。

在互联网公域治理结构转型语境下，行政组织法对公域治理主体地位的确认与公域治理功能界限的厘定，本质上指向于通过组织法规范适时更新，塑造一套主体明确、分工合理的组织法体系，实现对公域治理权责关系的有效调整。“政府、市场、社会的功能分域明晰化，以权力共享、权力的合理配置和结构优化为基础”。要保证政府与社会组织、互联网平台在繁杂的网络公共事务治理中各司其职、协调合作，应通过组织法规范对不同主体、部门之间的权力进行合理划分，对治理权限和责任形态作出规定，使之与具体功能、职能相匹配。由此，促进政府与互联网社会主体的权力与权力相互制衡，权力（权利）与义务相互平衡，实现对权力运行的合法控制和结构优化，对权利诉求的有效回应以及对权力滥用的监督救济，从而在网络安全监管、政务系统改革、商务纠纷化解等领域形成一系列稳定平衡的法律关系。

行政组织法对互联网公域治理的权责关系进行调整，应立足于治理主体拓展、治理关系调适、治理功能延伸、治理诉求变动等对自身价值取向、理论范畴和具体规定加以修正和完善，以缓解互联网治理结构转型与组织法体系滞后性之间的矛盾。尤其是，随着网络技术更替，资源分配、技术应用、平台构造等均面临急剧变迁，与之对应的治理结构也基于权力资源分散化、公共权威变动等而处于持续变换的状态。因此，行政组织法需要对治理结构转型保持足够敏锐的感知，依托理论范畴拓展和调整重心迁移，实现对多元主体权责关系的有效调整。

三、行政组织法应对互联网公域治理结构转型之困境

政府、互联网社会主体的功能分域、合作共治，对现有的行政组织法理论和规范体系产生冲击。

互联网公域治理结构转型推动了公共权威重塑，政府、社会组织、互联网平台在不同公共任务中共享治权，呈现出公共权威多元化的现实图景。资源占有、技术垄断、平台自治等因素促使社会公共权威得到充分发展，互联网社会主体在网络秩序建构、公共舆论引导、服务产品供给、网络文化建设、安全风险防控等事务中实际行使着权力。这种权力来源复杂，在表现形式上与政府权力存在较大差异。其与传统行政权并行不悖，形成多元的权力关系和权力结构。

互联网社会权力与政府权力来源存在差异。（1）互联网社会组织的权力或源于规范性文件的规定和行政机关委托，或源于组织成员集体的权利让渡。实践中主要表现为互联网特定领域的监管部门通过规范性文件要求互联网行业协会制定行业规则；由特定领域监管部门组织设立的行业协会在日常运营中协助主管部门落实有关政策、决定，以及互联网监管部门直接委托社会组织参与风险评估、信息采集等活动等。互联网社会组织制定行业规范、出台行业标准、参与纠纷调解、搭建沟通渠道等更多时候使用的是自治权，其本质上源于组织内部成员的权利让渡而形成的自治章程、管理规定等社会契约，民主参与构成其对成员权利进行干预的正当性基础。（2）互联网平台权力冲击既有公域权力结构，引发关于其权力来源及属性问题的激烈探讨。一是行政委托说，即政府委托平台提供公共服务、建设政务平台、开展数据监控、强化安全监管、推进信息公开等，通过服务协议、行政约谈、行政命令等形式赋予平台权力。这在互联网公域秩序建构与服务供给领域广泛存在。二是权利让渡说，即基于平台用户权利让渡形成的平台规约所赋予的权力。这种观点看似合理，实质上却只回答了“权利由谁让渡”，未深入探查在原本平等的民事主体关系中，“用户为何要让渡权利”的深层原因。三是资源优势说，即在权利让渡的基础上进一步提出平台自治权力生成的核心要素是基于不对称的控制能力与资源占有。平台由于拥有大量的技术、用户等资源优势而在治理活动中享有话语权和影响力，其权力背后可能潜藏着资本力量。网民对平台资源的依赖程度越高，其对应的权力则越大。

互联网社会权力来源的复杂化塑造了更为丰富的权力表现形态，具体呈现为：一是自治规范制定权，如社会组织、互联网平台制定自治章程、行业标准、平台规约等社会自治规范；二是倡议权，如行业协会、平台通过发出倡议书等形式倡导互联网企业、用户自觉遵守网络秩序、伦理规范；三是警示告诫权，如企业、用户由于违反互联网行业标准、平台规约等规范被行业协会、平台警告；四是惩戒权，如对经警告无效或违法违规性质较为恶劣的企业、用户，由协会采取联合抵制，或由平台采取封号、下架、禁言、注销等措施加以惩戒；四是临时管制权，即互联网平台根据公共政策变动或突发事件应对等情形，对用户采取临时限制措施；五是信息筛查权，如及时通讯媒介、信息投放媒介等互联网平台对违反法律法规、公序良俗的信息进行筛查、过滤、屏蔽；六是争议解决权，如互联网行业协会解决业内纠纷或电商平台协调店铺与消费者的纠纷。

互联网社会权力的兴起折射出公民社会认同的多元转向，这种社会认同与成员、用户的依附密切关联，其改造了传统单一的权力结构和公共权威。复杂的权力主体对传统以行政权为判定标准的行政主体理论范畴发起挑战。传统观点将行政主体限定为“行政机关和法律法规授权的组织”，认为行政主体是职权、名义、责任三要素的统合，是行政法律关系中与行政相对人互为权利义务的另一方当事人，是能以自己的名义行使行政权，并独立承担由此产生的法律责任的组织。尽管这一定程度上反映了行政主体范畴适应政府权力向社会迁移的趋势，将一部分非国家行政主体的社会公权力组织也纳入研究范围中，但“是否经过法律法规授权”实际上又对主体范围的合理延展设置了新的障碍。由此导致行政主体范畴将行政机关与法律法规授权的组织以外的大多数社会权力主体排除在外，以及过度注重理论形式的确立和学术价值挖掘，难以有效地回应和指导实践。尤其是，面向互联网公域治理结构转型，其无法赋予广泛兴起的社会权力主体适当的理论空间。一是没有给予社会组织、平台复杂化的权力来源和形态必要的关注，对其属于公法人还是私法人未能作出清晰界定，从而难以确定不同归类所对应的法律调整方法；二是习惯于用民法、经济法、刑法等部门法调整互联网社会主体活动，导致调整重心在于解决纠纷、市场调控或惩治犯罪，而非对权力运行本身进行规制。

行政主体范畴对互联网社会主体的忽视，直接导致其组织形态的模糊，引发如何确定其组织形态，以及不同主体如何在组织法治系统下共处的难题。组织形态问题本质上是如何在公共治理活动中准确定位社会主体身份的问题，其关乎互联网社会主体具体的功能设定、权限配置和责任分配。囿于行政主体的局限性，现有组织法忽视了社会主体对互联网公共任务的实际参与，未能在实体上明确其功能定位，导致其权责形态上的混乱，从而桎梏互联网公域治理结构转型的进程，限制社会组织、互联网平台治理优势的发挥。

在互联网公域治理中，政府开始对内部职权展开持续变换调校，围绕网络安全监管、公共服务供给、技术风险防控等公共事务的治理需求探索行政体制机制改革的有效路径；社会组织、互联网平台等主体通过自治或参与共治，帮助政府分担政务平台建设、数据安全监管、网络产品供给等任务；网民借助舆论监督、网络听证等方式培养起一种“积极的”性格，广泛参与互联网公共决策中。然而，频繁的政府机构调整与组织法规范体系滞后性之间的矛盾，以及组织法体系对互联网社会主体兴起的回应阙如，事实上使治理秩序陷入新一轮的结构性风险之中，主要表现为各主体在合作共治中的功能分域不清及权责配置失范。

一方面，中央与各级政府及其职能部门在网络公共安全问题监管、公共服务供给等行政活动中尚未形成清晰的职能分工及相对应的权力配置，导致互联网公域治理实践中政出多门、职能交叉、机构重叠等现象依然严峻。另一方面，政府与互联网社会主体的功能分域及权责关系尚不明晰，监管部门与社会组织、平台等主体在互联网公域治理实践中未能形成相辅相成、彼此对应的关系，面临功能紊乱问题。各级政府及其职能部门在与社会主体就行业发展规划、新兴行业监管、公共风险防控、政务平台共建等公共事务的合作治理依然存在功能混淆、分工模糊等情形。尤其是，政府过度干预原本属于社会组织、平台自治的事项，使得行业协会成为执行行政决策的附庸，平台沦为监管部门变相扩大行政权的媒介；互联网社会主体则习惯于以协助监管的名义过度侵入企业、网民的自由空间当中，根据自身偏好或利益需要恣意进行选择性治理。可见，互联网公域治理实践中的共治与自治的边界问题亟待明确。政府与互联网社会主体的功能分域、权责关系不清，充分反映了组织法规范体系无法实现对政府权力与社会权力配置和流转的有效规制。法律法规及行业协会章程、平台规约等规范所授予或设立的权力过于笼统，缺乏配套的责任条款，从而难以对权力运行形成有力的监督和约束。

无疑，多元化的互联网公域治理主体结构对以传统行政主体理论为基底建构起来的行政组织法体系提出挑战。现有组织法理论和规范体系聚焦于研究和调整政府活动，以国家行政为主要调整对象，以规定行政机关的性质、地位、职能、权限、责任等为主要内容。其对政府职能动态调整和互联网社会主体兴起的忽视，既受到行政主体范畴影响，表现为对对象范围实际拓展的滞后性，也受到权责配置过程规范性不足的桎梏，体现为组织程序的缺位。（1）组织法滞后于互联网社会权力主体参与治理的整体趋势。组织法体系未能从制度层面为政府与互联网社会主体划定清晰的功能与权责边界，政府依然秉持全面监管理念，随意侵入社会自治范畴当中，将监管任务分派给互联网行业协会、平台承担，扭曲社会组织的实际功用，加重平台的负担；未能设置互联网社会主体的权责条款，对社会权力进行有效调整，导致政府与社会主体责任认定和规制上存在模糊性，加剧政府的责任推诿及责任追究的困难。（2）组织法难以为围绕网络监管职能整合、权责配置展开的行政体制改革提供规范依据。政府职能结构是政府职能在系统内部分解的结果，体现行政权在政府内部的配置情况。囿于难以应对繁重的网络公共事务，政府往往通过行政体制改革来推进资源整合、职能调整和权责调适，以追求机构体系、职权配置的优化。“在行政体制改革领域，所有的改革措施对利益的调整和分配都可转化为法学中对权力和权利的调整与配置问题”。政府职能重新分配涉及行政组织机构设置，必然突破组织法既定框架。要保证改革的合法化，或推动组织法及时更新，依托实体规范明确新设部门的地位和权限；或秉持“重大改革于法有据”的原则，另辟途径，对改革流程、限度等加以规定，为改革提供正当性依据。然而，现有组织法体系对此均关注不足。（3）互联网公域治理结构转型内含政府与社会协商共治的价值追求和运行范式，不同主体的功能分域和权责关系调适，不再单纯由政府主导，须注重吸收合作主体及公众的意见，这对传统组织法设定的组织调整方式产生冲击。随着公民对网络公共产品供给需求的扩张，以及社会主体参与网络公共事务范围的拓展，如何更好定位政府与互联网社会主体的关系势必要充分听取双方的意见，以提升组织结构调适的正当性和有效性。然而，传统组织法对民主价值的淡漠，使之忽视了公众参与对多元主体功能分域、机构调整、权责配置的影响。推进互联网公域治理，迫切需要社会主体介入到其与政府的功能分配、权责配置关系中，尤其是用户通过丰富的网络渠道参与政府与互联网平台的关系协调中，就功能定位问题向监管机关提出意见建议，使权力结构契合治理规律，这必然要求推动组织法体系向民主开放的方向发展。

在互联网公域治理中，无论是权力来源的复杂化，还是多元主体的功能分域不清，客观上都加剧了权力运转越界的风险。特别是，基于技术资源垄断和治理话语权迁移而产生的互联网平台权力，往往囿于内部结构与运行模式的多变性，难以实现其边界的厘定。

揭开互联网平台权力的面纱，不难发现与营利属性并存是其难以得到有效控制，影响平台治理正当性的内因。绝大多数互联网平台由企业运营，以营利为主要目的。从外在表征来看，其与普通的私人主体并无二致。早在20世纪中后期兴起的政府民营化改革和广泛开展的公私合作实践中，政府便开始吸收大量的私人主体参与公共事务治理当中，以授权委托、合作协议等形式实现权力移转，并划定其参与的事项范围。当前，“私人主体正深深介入到管制、提供服务、政策设计乃至实施当中，其对管制的贡献从‘纯粹’的咨询性的作用直至全面承担决策权力”。这在互联网公域多元主体合作共治中表现得尤为突出。网络技术与生产生活方式的深度融合、公民对信息产品的依赖奠定了互联网平台参与或主导虚拟网络秩序建构、提供公共服务的权力基础。无论是基于权力授予、行政委托，还是平台用户的权利让渡，互联网平台以私主体身份在公域治理中实际享有权力，并扮演重要角色已是难以否定的客观事实。互联网平台的“超级权力”正在形成，且正在获得越来越多的权力，这在一定程度上也加剧了人们对营利性主体参与公共事务治理的担忧。“算法媒体平台天然的逐利属性决定了其掌握的私权力会逐渐膨胀”。大多数互联网平台同时承担着诸多公共职能，这客观上导致平台运用权力，特别是惩戒性权力的正当性遭受质疑。其在治理实践中往往以秩序建构、公益保护为名攫取更多的权力资源，以更好开展满足私益之活动；或者对公私合作协议中政府委托的公共治理任务消极不作为、怠于履行；以及基于私利追求和某种偏见而任意对相对方进行惩戒。可见，作为典型的私人主体，互联网平台在履行监管义务、提供公共产品过程中行使权力，可能使公域秩序、公民权益陷入囿于公权与私权、公益与私益博弈的不确定性而诱发的风险之中。

互联网平台在公共事务治理中分享治权或自我赋权引发的风险进一步揭示了现有组织法理论和规范体系对平台权力属性及权力边界关注之不足，未能对其权力行使的正当性提供制度支撑。尽管此前学界已围绕公共行政转型中社会公行政主体范围拓展对行政主体范畴的影响展开一系列讨论，但多数研究只是向未经法律法规授权的非政府公共组织作出了一定延伸，讨论社区组织、行业协会等公益性主体参与行政的合法性问题，尚未能立足互联网公域治理结构转型的现实语境，给予从事营利活动的互联网平台的治权限度问题以适当的制度关切。这不仅表现为法律法规未能赋予互联网平台参与公共事务治理以充足的依据，难以为平台划定明确的功能和权限范围，而且缺乏对互联网平台行使各项权力的情形、类别、尺度等进行有效调整，造成意图依靠私法设定平台权力运转的边界，以及对权力滥用的责任规制、监督救济不力等现实困境。因此，如何厘定互联网平台权力运转的边界，提升其权力行使的正当性问题，亟待组织法体系作出有效回应。这不仅关涉如何依托公法填补权力结构和责任机制的欠缺，还关乎如何充分发挥平台治理的优势，避免过犹不及，造成规制过度而影响公私合作治理的成效。

四、行政组织法回应互联网公域治理结构转型的路径

行政组织法体系应在拓展行政主体理论范畴的基础上，追求政府、社会组织、互联网平台等多元主体的功能分域、权责关系法定化，并着力弥补互联网平台治理的正当性欠缺，以实现互联网公域治理的规范化。

“行政主体从来不是一个持久不变、结构稳定的整体性概念，而是一个围绕公共服务职能不断完善的功能化角色”。互联网延展了社会生长空间，推动政府与社会的关系从相互对立、此消彼长向兼容并包、协同共进转型，为治理结构转型奠定了社会基础。互联网社会主体在治理实践中运用权力维护公域秩序、建构行业标准、引导公共舆论、提供公共产品等，承接原本属于政府的行政任务，减轻政府负担，提升治理效能，彰显其权力生成和运行的正面效应和公共价值。其与政府面向不同范围和层次的公共事务，正按照相互达成的博弈规则和信任进行资源交换、妥协和互动，伴随不同来源和形态的权力交织和配置，塑造了“政府-社会”合作治理框架。无论从权力价值，还是从权力结构来看，互联网社会主体的权力具备与国家行政权共存的基础和必要。传统行政主体理论应通过反思和重构概念范畴和判断标准，实现对互联网社会主体的兼容和自身体系的包容性构造。

在自治章程、行业标准、平台规约等社会规范的广泛适用下，准确定位互联网社会主体的内涵和外延，并伴随公域权力结构变动，厘定其与行政机关、法律法规授权组织的内在联系，构成推动行政主体范畴重构的逻辑理路，由此也延伸出不同的尝试。例如，探索将互联网社会主体纳入法律法规授权组织的范畴中，并以社会公行政概括两者的共性。但这显然过于牵强，存在过度解释法律概念之嫌，且会混淆授权组织与无授权组织之间界限。又如，将互联网社会主体视为行政主体的新类别，突破行政主体的范围，形成与传统行政主体分类并行的独立范畴。这种方案有利于对互联网社会主体行使权力引发的一系列法律问题展开系统研究，防止其陷入是否能够被传统主体范畴吸收，是否能作为行政诉讼被告等问题的过多争论中，从而更加专注于互联网社会主体的功能定位。但这又会引发新的问题，将互联网平台这种营利性主体纳入行政主体范畴是否合适？是否会导致主体范畴内部的紊乱。综合两种思路，笔者认为，应尝试在传统行政主体范畴之外探索新的理论空间，紧跟社会公权力主体广泛参与互联网公域治理的趋势，将专注于维护公共秩序的社会组织作为独立于行政机关、法律法规授权组织的第三类主体，一道纳入研究视域下予以统筹，承认其权力主体地位，推动行政主体理论的完善发展。此外，应根据不同权力属性对互联网平台的地位加以区分，当平台实际围绕秩序监管、信用惩戒、协调纠纷等事务行使权力时，其与互联网社会组织相似，同样具备相应的主体地位，须对其权力限度、责任形态、规制模式等内容展开专项研究。

行政主体范畴对互联网社会权力主体的理论关切，必然涉及行政法调整范围的拓展，发展行政主体理论及丰富行政主体的类型。依互联网社会主体拓宽行政主体范畴，要求同步更新关于行政主体的概念界定。尽管在概念表述上仍可以将行政主体界定为“以自己的名义实施行政权，从事行政管理活动并独立承担行为所产生的法律责任的组织”，但这里的“行政权”不再局限于行政机关或者法律法规授权组织的权限，还应包含互联网社会主体实际行使的权力，从而一并拓展互联网公域中依权力开展治理活动的表现形式。行政组织法要立足互联网公域治理结构转型的场景，将互联网社会主体参与行政涉及的法律问题也吸收到理论研究对象的场域之中，以指导组织法规范体系完善。一方面，应通过制度设计明确互联网社会权力主体的组织形态，促进组织法调整范围扩张。组织法应正视互联网社会主体的兴起及其对权力结构的冲击，在规范体系中明确社会组织、平台等不同主体的法律地位，根据权力、个体等属性差异进行不同密度的调整，从而实现调整重心由一点向多点迁移；应探索在现有行政组织规范的基础上，制定出台专门的社会组织法，并就互联网社会组织、平台参与共治问题作出专章规定，尤其对基于权利让渡或资源优势而获得自治权的主体，应认可其在具体领域的治理地位，破解其权力行使面临的合法质疑。另一方面，应以实现行政组织法自我增量为导向，提升组织法规范在面向复杂化的互联网公共任务，更好调动互联网社会主体参与治理的功能作用。互联网行业协会、平台的自律机制在治理活动中能够尊重互联网的特殊性和规律性，弥补政府监管有限性，以及充分利用社群自治性来增强规则认同感，具有特定的嵌入价值。如何在法规范层面确认并彰显这种价值，是推动组织法功能发展面临的新课题。社会组织法规范应推进对互联网社会主体的类型化构建，并根据不同的互联网公域治理任务，设定其融入合作共治的具体机制及参与治理的权限范围，提升治理有效性。

“网络为规制机构转型提供了技术支撑，对权力配置和运行流程予以颠覆性塑造，要求解决组织分散问题，加强规制主体的衔接协调，建立组织协同机制”。互联网公域治理结构转型推动了科层机制、合作机制、自治机制等多重体制机制在公共产品供给中的调校和糅合，要求配套的组织法应立足于行政主体范畴拓展，反思单一化的权力结构配置，并向系统性、能动性的方向转变，成为能够合理分配政府与互联网社会主体的功能与权责，明确其内部组织关系和运转模式的规范体系，形成“政府与互联网社会主体并举”的调整格局。同时，为保证功能分域、权责配置过程的合法性、正当性，以及其最终结果的实效性和可接受性，组织法应推动自身从单纯调整结果到兼顾调整过程的范式转型，从而在民主、法治的轨道上推动互联网领域的行政体制改革、合作治理变革等有序展开。

首先，促进政府与社会主体在互联网公域治理中的功能分域法定化。“公共行政和全部社会治理体系的建构都应把着眼点放在治理主体间的关系上，这就是构想合作治理的出发点”。故塑造相对清晰的功能边界，是政府与互联网社会主体就网络秩序建构、公共服务供给等事务开展分工合作的逻辑前提。“政府监管、社会自治”构成互联网公域合作治理的基本形态。政府要保持“有效监管”与“鼓励创新”之间的张驰有度，做到真正从“政府管理”思维中挣离出来，尊重互联网社会主体自治的领域和权限，发挥其在技术创新、应用创新、产业创新等治理创新实践中的功用，以及在技术风险防控、网络伦理建构等方面的优势，为其整合创新资源、参与公共治理、加强网络监督预留空间。反之，当互联网社会自治出现失灵时，政府也要及时干预和应对，以维护互联网公域秩序稳定。以此为导向，应完善现有的行政组织法规范，进一步推动政府与互联网社会主体的功能分域法定化，实现对各类权力主体进行有效调整，避免在治理实践中出现两者功能的异化、混淆及权力的相互僭越。政府与社会互动的过程本质上是资源互换和利益博弈的过程，组织法体系须构建一套与以调整国家行政为对象的组织法规范并行不悖的社会组织法规范，以回应社会组织、互联网平台的治理诉求，促进多元主体利益关系协调。通过国家行政组织法与社会组织法规范的衔接适用，旨在明确政府与社会主体在互联网公域治理中的角色定位、功能分域和互动机制，如厘定政府主导网络安全监管、技术风险防控等事务的权力边界，以及明确社会组织、平台运用权力参与行业标准制定、矛盾纠纷化解、虚拟秩序建构等事务的范围。此外，社会组织法须对社会组织、互联网平台等主体的内涵外延、法律地位、组织架构、运行机制等问题作出原则性规定，保证其自治活动不违背基本的法治理念。

其次，推动政府内部在互联网公域治理中的职能分配和权责配置法治化。厘定政府各部门的职能配置，旨在回应各级政府及其职能部门在网络秩序建构、服务供给等公共事务中存在的政出多门、职能交叉、机构重叠等问题，提升政府治理成效。“职能与机构相依为命。机构为职能而设，职能为机构而生”。政府职能调整必然涉及政府组织机构调适，从而充分反映“通过行政组织立法”，明确纵向上各层级、横向上各部门在互联网公域治理中的职能分工及机构设定，促进政府由碎片化向整体型转化，以及政府职能分配法定化的现实需求。一方面，要通过组织法确立各级政府职能部门的职能范围。例如，由中央制定国家互联网发展战略，统筹全国互联网公共事务治理、维护国家网络安全、参与互联网全球治理等；具体的互联网产业发展、监管审批、服务供给等事项则由各地区各部门依据职能分配进行。另一方面，组织法要根据政府职能调整对政府机构作出相应调适，促进职能与机构相匹配。例如，在设置专门的互联网监管部门的同时，裁撤冗余庞杂的监管审批机构；从精简、统一、效能出发，推进机构综合改革，将职能相近的部门予以整合，并依托“互联网+政务”改革构建各地区、各部门的综合执法体制机制；强化行政机构内部监督，在各级政府设立监督机制，对互联网治理中出现的政出多门、规范冲突等问题进行监督。

“政府职能转变和定位、行政组织结构优化与行政权力合理配置构成了行政体制改革的三驾马车。”只有通过组织法对行政机构的权力进行合理配置，才能推动政府各部门依法履行其互联网治理职能。在纵向维度，应以分权合作为原则，明确中央到地方各级政府之间的权限划分，用组织法规范确定各级政府在互联网公域治理中的职权和责任。一是中央应根据职能划分，持续向地方分权，赋予地方权限，以推进互联网产业创新发展；二是要加强央地合作，如中央就社会影响已超出地方职能范围的网络事务，应与地方形成权限转移机制。在横向维度，应立足互联网综合性事务治理中面临的职能模糊、政出多门等问题，促进政府横向权力的综合性配置。一是将互联网监管或网络服务供给等职能相近的行政权力配置给一个组织机构行使，建立权限相对集中的部门；二是推动互联网职能部门内部权力细分，促进决策权、执行权和监督权相分离，形成决策、执行和监督相制衡的三分结构，提升互联网公共决策和执行的成效；三是赋予政府部门进行政务改造的配套权限，依托政务平台协同共建，推进行政体制改革，提升政府应对新兴网络问题的能动性。因此，应加快修订政府组织法和制定实施细则，对各级政府及其职能部门的互联网治理权限予以明确，实现职能、机构、权力相互协调，并在组织规范中明确各部门的责任范围、种类、形式等，形成具体责任追究程序，以避免出现权力失位、缺位、越位等现象。

最后，推进互联网公域治理中多元主体功能与权责关系调整过程的法治化和民主化。一方面，围绕更好整合互联网公域资源展开的行政体制改革，应一并处理好改革与法治的辩证关系。作为行政体制改革的核心内容，政府职能分配、组织调适、权力配置的法治化内含了改革法治化的要求。上至中央互联网领导小组设置，下到地方互联网监管部门调整，互联网公域治理涉及的机构、职权改革大多源于“先行先试”，但这并不代表其可以任意脱离法治轨道进行体制机制创新。改革的“变”要依法而“变”，需要从合法性中攫取正当性基础，否则就会变形走样，就会变味异化，甚至越轨翻车。因此，行政组织法应将政府职能及其机构改革作为重要内容加以规范，明确规定改革的具体程序，将政府职能转变、机构调整放到法治框架下统筹推进，确保改革不违背法的公平、效率等价值。并根据改革的启动、听证、批准、实施等环节，规范改革的进程。例如，规定授权推进互联网监管体制机制改革的法定主体和权限，限定改革的具体事项范围；规定对改革方案进行监督、评估的主体及其权限，建立权力机关、上级机关、互联网社会组织协同的监督评估机制，形成对改革成效的动态监控等。另一方面，立足于多元主体协商合作的需要，以及政府职能配置与机构调整对互联网社会主体、公民权利的潜在影响，提升功能和权责调整过程的民主性，充分反映互联网社会组织、平台、网民的利益诉求。一是应坚持参与性原则，明确互联网社会主体、公民的地位，为之参与权的实现提供制度支撑，使之获得比行政相对人更为主动、宽泛的身份，通过有效介入权责配置关系中，保障互联网公域治理结构调整的开放和民主。二是构建互联网社会主体、公民参与组织功能调整的方式和程序。例如，将行政体制改革方案相关内容通过政务平台或有影响力的互联网平台予以发布，广而告之；赋予互联网社会主体、公民监督建议权，开放常态化信息收集渠道，及时接收监督反馈，将采纳意见的情况及时对外公布，弥补互联网治理组织调整的民主性不足。

借助企业的开发经营，互联网平台广泛参与网络安全监管、公共服务供给、产业创新发展、政务平台建设等事务中，成为推动互联网健康发展不可或缺的力量。技术、用户等资源优势是平台权力生成发展的基础，是其在互联网公域治理中产生实效的根源，也是其容易脱离法律控制对抗传统权力结构或侵犯私人利益的原因。而与营利属性的结合，加剧了这种权力越界的风险。与非政府公益组织相区别，互联网平台天生的趋利性使之始终以最大程度地攫取商业利润为根本目的，如腾讯、阿里巴巴、京东等互联网企业的季度、年度报表一直将盈利作为核心指标。追求利润增长对于互联网平台而言，意味着其要与不同平台争夺技术专利、用户资源、风险投资等，这也加剧了平台之间的交流壁垒、资源垄断等竞争现象，以及人们关于平台参与公域治理的正当性质疑。尽管平台因承担日益繁重的公共任务而展现出一定公益性，但平台项目收费、零钱孳息收入、网络交易提成等收益渠道的拓宽，使用户始终带着有色眼镜去看待平台的治理行为，将平台视为可交易对象，而非公正的“管理者”。因此，行政组织法理论和规范体系应在设定互联网公益性社会组织权力边界的同时，强化对平台治理合法性问题的回应，为之提供正当性依据，明晰平台在互联网公域治理结构中的功能和权力界限，实现对其行使各项权力的有效调整。

“平台治理需要从复杂性理论出发对平台结构、渠道、算法、规则、权责等进行复杂适应性治理，在盈利性与社会责任、专属性与公共性、创新与安全等方面实现动态平衡，提升平台的技术赋能与公共服务能力，防止平台异化”。换言之，应以提升治理结构实效性为导向，合理把握组织法对互联网平台权力规制的方式，既要弥补控权机制的缺位，也要体现组织法对激发治理效能的功用，尊重平台自治的空间和营利需求，发挥平台治理优势。

首先，以适度、平衡为调整原则，保证互联网平台承担公共职能的法定性和适度性，使之得以在维护公共利益与提高平台收益之间谋求平衡。对绝大多数互联网平台而言，营利是其运营的目的和动力，如果不能赚取利润，其会对参与公共治理活动产生抵触。故平台承担的公共任务不能过多，负担不宜过重，否则会造成其怠于履行公共职能，或者应付式地履行公共义务，甚至以维护公共秩序、提供公共服务为由变相获取私利。然而，实践中互联网监管部门总是习惯于强制将监管、服务等职能转移到平台身上，以弥补自身专业性、技术性欠缺及减轻自身负担。对此，组织法应以适度、平衡为价值指引，严格设置政府职能和权限委托的条件和程序，限制政府为平台设置繁重的公共任务，如要求政府在交付任务前应充分听取平台的意见，并对平台履行公共职能所需投入的成本进行精密测算，以保证方案的可行性。此外，还要明确平台的申诉权和求偿权，形成相应机制，保障平台被要求承担不属于其职能范围的事务时，获得救济和补偿的权利，夯实其有效履行公共职能的利益基础。

其次，通过完善互联网相关领域立法的权责规范，细化应由互联网平台承担的公共职能范围，以及限制其参与的公共事务范围。在互联网公域治理中，平台享有权力，也要承担义务，有时候这些义务的承担，也是对于权力行使的纠偏，如数据安全保障的义务。故即便部分公共职能的承担会给互联网平台带来沉重负担或利益减损，也应当由其积极承担，如对平台场域安全的维护、对用户违法违规行为的监控、对系统性风险的防控和报备等涉及网络安全和信息安全的义务，从而明确平台的主体责任。相反，有些公共职能即使互联网平台愿意承担，也不能轻易予之承担，只能严格限定在政府职能范围内，如互联网领域的行政许可、处罚、强制等行政职能，不能轻易经由政府委托平台履行，防止造成权力的实质滥用。这表明，要遵循权责利相统一的原则，结合治理需求及平台资源、能力等因素，保障平台参与公共事务治理的合法性。

最后，应根据互联网平台权力来源和权力行使规范需求的差异，完善配套的法律规范体系。平台自我规制的优化路径应立足权力调适的思路，针对平台设计专门化的监管规则，构建“政府引导、多方参与”的规制体系，以防止平台权力无序扩张。对于平台自我赋权而言，一是要通过社会组织法规范的完善，承认互联网平台通过平台规则获得权力的合法性，并进一步规定平台规则制定的实体要件和程序要件，如明确将必须由法律授权、政府委托的事项排除在外；对可以通过平台规则获得的权限进行列举；规定平台惩戒权行使的主体、条件、监督救济等内容，以及平台规则制定的用户参与、听证、决策等程序。二是完善政府组织法，明确授予政府监督互联网平台权力获取和行使的权限。对于政府委托而言，应依法完善行政委托的事项范围和程序，强调政府对自身委托任务履行情况的后续监管，以及政府的责任主体地位。关于平台基于公私合作协议而附带形成的权力的属性问题，目前学界尚无定论。其与行政委托存在较大差异，尽管从广义来看，行政委托与合作协议都属于行政合同行为，但行政委托一般有明文的法律依据，且对被委托人的条件要求较高。有学者提出，“从‘国家垄断公权力原则’出发，行使公权力的组织原则上应当受民主统制，公权力行使原则上不能委托给非政府组织。”故此类权力行使借用行政委托制度予以规范存在争议。事实上，从认可协议的组织效力的角度，也可以实现政府依据协议对互联网平台履行权利义务过程的动态监督，即通过明确合作协议中的权利义务，进一步划定互联网平台的职权范围和相应的责任边界，明确互联网平台定期报告、风险预警等义务，实现对其权力行使的有效规制。

结语

信息技术的广泛运用为公域贴上互联网的时代标签，推动公域内部结构变动和利益基础变迁。互联网公域发展涉及自身场域的拓展与分化、资源配置调适等，与之相伴而生的社会矛盾转化与利益关系调整加重了政府行政负担。社会组织、互联网平台等主体在治理活动中实现主体身份的转化，公共权力向社会迁移，促使权力结构开始从单中心的管理模式转变为多中心的治理模式。无论是职能、权限分配，还是权责关系调整，互联网公域治理结构变革必然引发行政组织法的变动。面向互联网公域治理结构法治化的需求，行政组织法理论和规范体系应检视传统行政主体理论之不足，从政府权力或法律授权的标准束缚中挣脱出来，回应社会主体参与网络公共事务治理对现有的职能分配、权力配置、责任归属的冲击。一是要坚持职权法定的原则，通过推动组织法调整对象向互联网社会主体延伸，厘定政府与社会主体的权力边界，促进两者的职能、权责分配法定化；二是要遵循包容创新的逻辑，聚焦行政体制改革、公众参与、公私融合等现象，在法治的轨道上推进改革，协调好公益与私益的关系。由此，为互联网公域治理中多元主体的职能配置和权力结构平衡提供有力的制度支撑。

来源：《东方法学》2022年第5期（总第89期）。限于篇幅，注释从略。