11月18日下午，中国法学会行政法学研究会2023年年会第一分论坛于广州广外国际学术交流中心（逸林酒店）举行，分论坛议题为“治理变革背景下行政法基础理论”。

第一单元

第一单元由西北政法大学行政法学院教授王周户和上海交通大学凯原法学院教授叶必丰担任主持人，最高人民法院行政审判庭副庭长梁凤云，华东政法大学纪检监察学院常务副院长章志远，清华大学法学院教授何海波，中国人民大学法学院教授王贵松4位专家学者进行专题报告，另由中国法律服务香港公司总经理赵振华，华东政法大学法律学院教授沈福俊，天津大学法学院讲席教授熊文钊，北京市委党校（行政学院）法学部教授金国坤，浙江大学光华法学院教授郑春燕5位专家学者进行评议。

（上海交通大学凯原法学院教授 叶必丰）

（西北政法大学行政法学院教授 王周户）

发言环节

（最高人民法院行政审判庭副庭长 梁凤云）

最高人民法院行政审判庭副庭长梁凤云作题为《行政复议主渠道背景下的行政审判定位》的报告。梁凤云副庭长指出，行政审判江定位于“终局渠道”。行政审判接下来将发生的变化可以被概括为十个“更加”。第一，合法性审查原则内容更加充实。第二，行政诉讼调解功能更加彰显。第三，行政诉讼受案范围更加广阔。第四，行政诉讼前置程序更加科学。第五，行政诉讼管辖改革更加紧迫。第六，行政诉讼审理程序更加公正。第七，行政诉讼法律适用更加完善。第八，行政诉讼证据规则更加合理。第九，红头文件附带审查更加有力。第十，行政诉讼判决制度更加多元。另外，梁凤云副庭长还认为，基于行政复议的行政性，行政复议决定作为行政法律行为，将全部属于行政诉讼受案范围。

（华东政法大学纪检监察学院常务副院长、教授 章志远）

华东政法大学纪检监察学院常务副院长、教授章志远作题为《行政基本法典编纂的理论共识》的报告。章志远教授指出，中国特色行政法法典化是一项极具开创性的拓荒事业，形成名称表述、调整范围、逻辑主线和资源供给这四重共识，能够助力行政基本法典编纂行稳致远。另外，他还着重介绍了范围共识、主线共识、资源共识三种共识。章志远教授认为，应当以行政基本法典编纂为契机，对我国改革开放四十多年来成文行政法律规范之外的本土资源，包括作为非正式渊源的党和国家纲领性文件、行政机关政策性文件和行政审判实践经验，进行全面梳理和系统整合，使之发展成为全新的共识性规范。

（清华大学法学院教授 何海波）

清华大学法学院教授何海波作题为《行政权利论》的报告。何海波教授指出，在过去几十年中，公民、法人和其他组织在行政法上的权利蓬勃兴起，继续伸张和更好保护行政权力是时代的重大课题。他认为，立法是权利生长的基本推力，确认行政权力需要依靠行政立法。拟议中的通用行政法典总则宜于专辟一章，对重要的行政权力加以确认。行政权力入典具有理念宣示、规则塑造、权力制约的作用。何海波教授还从“公民—国家”关系入手，对行政权力进行类型划分：人身权和财产权、政治社会参与权、行政受益权、程序保障权和获得救济权。

（中国人民大学法学院教授 王贵松）

中国人民大学法学院教授王贵松作题为《行政组织的法律保留》的报告。王贵松教授提出，确定法律保留的范围需要考虑行政组织的民主性、政治性与效率性、技术性的矛盾，法律的安定性与行政任务的动态性矛盾，法律的安定性与改革的未完结性矛盾，并注意区分必要的法律事项与任意的法律事项。他认为，可以从组织范围和组织事项两个方面分析法律保留的组织事项，且有必要构筑法律、法规、规章三个层级规范的体系，即凡有权代表国家行使对外管辖权的行政机关均应由法律规定其产生、任务、权限事项、领导体制和相互关系等，内部组织的具体设置和分配可由行政法规、规章规定，其他组织事项可以仅接受法律的规范。如此，既可保证行政机关的民主性，也让行政机关具有一定的自主性和效率性。

评议环节

（中国法律服务香港公司总经理 赵振华）

中国法律服务香港公司总经理赵振华评议。赵振华认为，第一论坛以治理变革为背景讨论行政法基础理论紧贴公共治理、政府管理等法治政府建设的实践发展，梁凤云庭长结合复议法修改，提出了行政复议与行政诉讼之间的互动、衔接和反馈的新变化，章志远教授提出行政法典编纂需要尽快形成各方面的共识，何海波教授关于行政权力的观点给行政法理论带来非常重要的视角，让人很受启发，王贵松教授关于行政组织法律保留研究引发对机构改革工作的思考。这四个方面都是对行政法学基础理论的最新研究关注。同时赵振华也希望行政法学届关注粤港澳大湾区行政法治实践发展，及时跟踪研究，比如湾区三法域规则的衔接，有关行政管理机制对接，行政执法的承接，包括机动车通行、公共卫生及法律服务管理等都需要及时跟进研究，破解难题！

（华东政法大学法律学院教授 沈福俊）

华东政法大学法律学院教授沈福俊评议。沈福俊教授认为，第一，五位报告人的内容都有一个共同的主线，即对公民权利的尊重和保护；第二，公民权利的关注一直是行政法学的追求，何海波教授对行政权力的研究是独特的贡献，应当持续深入。第三，除权利保障研究本身之外，还要考虑延伸的部分，如法律规定及法治实践中如何贯彻行政权力保障的先进法治理念，做到相互促进。

（天津大学法学院讲席教授 熊文钊）

天津大学法学院讲席教授熊文钊评议。熊文钊教授赞同对行政权力概念的论证方法和与人民为中心的理念，但反对用行政权利这一术语并表示行政相对人的权利和义务不能按照民法理论体系展开，行政法上的权利与权力机制结构也不完全相同。此外，熊文钊教授赞同王贵松教授的论证方法，同时认为法律基本原则要和政治原则相区分。

（北京市委党校（行政学院）法学部教授 金国坤）

北京市委党校（行政学院）法学部教授金国坤评议。金国坤教授认为，行政权力和民事权利不同，行政权力很多因行政机关行使职权产生，首先要区分宪法权利、民事权利和行政权力之间的区分。党管编制下，党领导编制和领导立法、司法不一样，编制上党是实际管理，政府机关编制由党来管，人大是批准的程序性的，新形势下法律保留需要分层次。各级政府职责权限的法律保留由人大立法，各部门则不属于，是编制管理范围，下一步要注重研究党规和国法的关系。

（浙江大学本科生院教学研究处处长、光华法学院教授 郑春燕）

浙江大学本科生院教学研究处处长、光华法学院教授郑春燕评议。郑春燕教授主要对王贵松教授的汇报进行评议，第一，在中国具有庞大组织背景下，王贵松教授认为政府和职能部门都要由法律规定设置的观点难以证立。第二，应从民事法路径改为行为法的路径。如参考立法法第91条的设置。第三，概括性授权的方式本身符合王贵松教授所讲符合中国坚守法治底线的国情。

第二单元

第二单元由中国人民大学法学院教授杨建顺和郑州大学法学院教授沈开举担任主持人，北京市第一中级人民法院副院长程琥，全国人大常委会法工委行政法室一处处长母光栋，司法部行政执法协调监督局协调处处长袁雪石，中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授金成波4位专家学者进行专题报告，另由最高人民检察院第七检察厅厅长张相军，东南大学法学院教授孟鸿志，武汉大学法学院教授江国华，武汉理工大学法学与人文社会学院院长李牧4位专家学者进行评议。

（中国人民大学法学院教授 杨建顺）

（郑州大学法学院教授 沈开举）

发言环节

（北京市第一中级人民法院副院长、法学博士 程琥）

北京市第一中级人民法院副院长程琥作了题为《从案结到事了：行政争议实质性解决的法治建构》的主题发言。程琥副院长认为，行政争议实质性解决并非严格意义的法律概念。要准确理解行政争议实质性解决的基本内涵和构成要件。当前行政争议实质性解决面临受案范围、起诉条件、有限调解、诉判关系、审判体制、绩效考核、智慧司法和司法能力八个方面的限制，并提出实质性解决行政争议应当正确处理好维权与维稳、非诉讼机制与诉讼机制、程序正义与实体正义、形式公正与实质公正、法律效果与政治效果以及社会效果这五对关系问题。要面向整体政府推动行政争议实质性解决，主要包括：一是以整体政府理论为指导，全面谋划行政争议解决战略规划；二是以诉源治理为抓手，力争从源头上预防和化解行政争议；三是以构建行政争议多元化解决机制为重点，广泛凝聚多元化解行政争议的资源力量；  四是以行政复议法修改为契机，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用；五是以行政诉讼制度创新为动力，把行政审判制度优势更好转化为国家治理效能；六是以行政检察监督为补充，织密行政争议解决法律网。

（全国人大常委会法工委行政法室一处处长 母光栋）

全国人大常委会法工委行政法室一处处长母光栋作了题为《行政复议法修订的理论回应与制度创新》的报告。母光栋处长指出，修订行政复议法，是贯彻落实习近平法治思想和党中央决策部署的重要举措，是以人民为中心发展思想的生动实践，是提升社会治理效能的有力保障，是监督依法行政、推动法治政府建设的有效途径。母光栋处长介绍，行政复议法的修订，是多方征求意见、深入调查研究、广泛凝聚共识的过程，理论界特别是行政法学界给予了大力支持和帮助。新修订的行政复议法，在完善行政复议机构设置及工作原则要求、调整优化行政复议管辖制度、强化行政复议吸纳行政争议的能力、丰富和充实便民举措、完善行政复议审理程序以及优化行政复议决定体系等方面实现一系列制度机制创新。希望各位专家继续关注新修订行政复议法的实施工作，为发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用提供理论支持。

（司法部行政执法协调监督局协调处处长 袁雪石）

司法部行政执法协调监督局协调处处长袁雪石以《行政执法协调监督的几项重点工作》为题进行了报告。袁雪石处长介绍了当前行政执法协调监督的三项重点工作：第一，贯彻新行政处罚法方面，采取了出台国务院配套规定、组织开展专项清理、取消和调整罚款事项、规范监督罚款的设定与实施、规范行政裁量权以及完善“行刑衔接”机制等举措。第二，行政执法体制改革法治建设方面，指导浙江省开展行政执法改革国家试点，形成一批具有辨识度的改革经验，拟组织开展行政执法事项清理，加强综合执法改革法治建设的顶层设计。第三，行政执法监督方面，正在研究起草《行政执法监督条例》。建议理论界和实务界就执法事项的设定与清理、行政解释的地位、罚款的全面规范、“行刑衔接”的深化、行政执法体制改革的法治建设等开展对话交流，并加强对行政法学术通说、制度、案例的系统整理，推进不断深化行政法治建设。

（中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授 金成波）

中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授金成波作了题为《行政法总则中“党的领导”规范：入法必要性及其展开》的主题报告，对“党的领导”规范内容及其写入行政法总则的必要性进行了阐述。金成波教授认为，“党政关系”对行政法治具有深刻影响，“党政关系”的深刻变化也必将在未来映射到行政法总则中去。因此，制定一部经得起历史检验的行政法总则必须妥善处理好“党政关系”，其必然性体现在价值、规范和实践三个层面。从价值层面看，行政法总则规定“党的领导”规范是中国制度特色的体现；从规范层面看，行政法总则规定“党的领导”规范是对宪法基本原则的落实；从实践层面看，行政法总则规定“党的领导”规范是对现有政制安排的整合。金成波教授提出，“党的领导”在制度运行层面可以通过两个层次予以展开：第一，“在行政之先”党对行政的领导作用，具体可以表现为党对行政方向、行政决策和行政人员的领导。第二，“在行政之侧”党对行政的保证作用，具体可以体现为党对行政独立性、行政合法性和行政效率性的保证。

评议环节

（最高人民检察院第七检察厅厅长 张相军）

最高人民检察院行政检察厅厅长张相军评议。张相军厅长结合行政检察工作，就几位专家学者的发言谈检察监督与实质性化解行政争议的关系。第一，检察监督与权利救济、解决争议的关系。行政检察与行政审判一样同属于行政诉讼法下的重要制度设计，监督公权、权利救济、解决争议是一体三面的关系，不能把三者割裂开来。第二，一元和多元的关系。行政检察是矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制的重要组成部分，是化解行政争议的重要力量，要落实党中央关于在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作、促进案结事了的要求，加强制度供给，与其他解纷机制形成合力。第三，办理与治理的关系。要坚持人民至上，发挥行政检察“一手托两家”职能优势，加强穿透式监督，加强大数据赋能，实现个案办理、类案监督和系统治理的有机结合，以高水平诉源治理促进社会治理，从源头上促进依法行政。

（东南大学法学院教授 孟鸿志）

东南大学法学院教授孟鸿志评议。孟鸿志教授认为，程琥院长的报告对行政争议实质性解决进行了全面梳理和深刻分析，论文逻辑清晰、结构完整，提出的观点有很强的说服力，是一篇非常有价值的论文。但行政争议实质解决是一项系统工程，现实中行政机关、检察机关都参与行政争议实质性化解，而文章内容主要立足于法院展开的，建议题目限定为“人民法院行政争议实质性解决的法治建构”可能更贴切。此外，行政诉讼如何与新行政复议法相衔接也有待深入研究。认为应改革现有的信访举报制度，推进信访法治化，衔接好信访制度与诉讼机制的关系。

关于金成波教授“党的领导”规范写入行政法总则的问题，孟教授认为“党的领导”写入立法应当有一套标准，哪些性质的立法需要写入，哪些性质的立法可以不写，实践中没有明确的标准，需要理论上进一步研究。对论文涉及的行政法法典化名称问题，孟教授以中国第一个省级地方性法规《江苏省行政程序条例》为例，建议国家尽快研究总结地方经验，制定以行政程序为主的行政程序法典更为紧迫和可行。

（武汉理工大学法学与人文社会学院院长、教授 李牧）

武汉理工大学法学与人文社会学院院长、教授李牧评议。李牧院长认为，第一，实践中法官办案压力大，高级人民法院案多人少，制度设计从理论层面可以全面系统考虑，但能否真正实现案结事了，实现制度目的有待观察；第二，关于行政复议修订理论回应和制度创新问题，调解的边界如何把握值得关注。第三，行政执法协调监督在实践中如何做到制度与现实相衔接是个问题。特别是基层综合执法体制改革，其对应的上级行政执法协调监督机构不明确，人员编制严重不足，呈现倒金字塔，解决不了执法协调监督问题。第四，“党的领导”规范入法成为当前趋势，但党政关系落到法律关系中是个值得思考的问题。